[발제문 2]

한미FTA ‘재’재협상과 ‘전면’재협상의 원칙과 방향

이해영 한신대 국제관계학부 교수

국제통상연구소 소장

■ 4.13정책연합과 야권연대의 강화

4.27 재보선이 야권의 압승으로 마무리 되었다. 여기에 야권연대가 상당한 역할을 했음을 누구도 부인하기 어렵다. 지난 4월 13일 야4당(민주, 민주노동당, 진보신당, 국민참여당)과 시민사회단체는 <4.27 재보선 승리를 위한 야4당 정책연합 합의문>을 내놓고 ‘진보개혁적 가치에 기반한 공동정책’을 추진하기로 합의한 바 있다. 알려진 것처럼, 그 내용은 이러하다.

6. 한미-한EU FTA 비준 저지와 전면적 재검토

○ 한미 FTA 재협상안 폐기, 전면적 검증없는 한EU FTA 비준 저지

○ 한미-한EU FTA의 독소조항 등에 대한 전면적 검증 실시

○ 국회에서의 전면적 법률 검토를 통해, 한미-한EU FTA에 의한 입법권, 사법권 침해 사례 방지 및 통상절차법 제정

○ 의약품 특허-허가 연계 조항 신설을 위한 약사법 개정안 저지

한미, 한EU FTA에 대한 “전면적 검증”이 없다면 야4당이 함께 비준을 저지하겠다는 것이 그 핵심이다. 특히 여기에 ‘통상절차법 제정’을 합의한 것은 큰 의미를 갖는다. 통상절차법은 한미FTA 협상이 시작되기도 전인 2005년 처음 제안되었다. 하지만 지난 정부때는 당시 여당인 열린우리당이, 현 정부에 와서는 한나라당이 반대하고 있다. 만 6년 가까이 이 법 제정을 주장해 온 나로서는, 특히 2008년 7월 8일 ‘국회개원에 대한 합의사항’ 여섯 번째에서 이렇게 합의했을 때 아주 기뻣다. 곧 “통상절차법(가칭)은 헌법에 위배되지 않는 범위 내에서 정기국회 종료 전까지 제정한다.” 당시 홍준표 한나라당 원내대표와 원혜영 민주당 원내대표가 여기에 서명했다. 하지만 그 이후 “정기국회가 종료”된지가 몇 번이 지났는데도 여전히 감감무소식이다. 하지만 다시 한번 4.27 보선을 앞두고 야4당 대표가 통상절차법 제정에 다시금 합의했기에 그나마 얼마나 다행인지 모른다. 특히 이 정책연합에는 유시민 국민참여당 대표도 포함되어 있기에 더욱 그러했다.(자세한 내용은 아래 <참조 6>을 볼 것)

그리고 정책합의문 4번째에 들어가 있는 ‘약사법’개정안 저지도 약간의 배경설명이 있어야 겠다. 한미FTA를 통털어 최악의 독소조항 가운데 하나가 허가-특허연계조항이다. 이로 인해 서민들의 의약품 접근권이 제약받고, 추정컨대 조단위의 추가적 약가부담이 늘어난다. 얼마전 국회에 제출된 약사법 개정안은 바로 이 한미FTA 이행법안중 하나다. 그런데 문제는 이 조항과 한EU FTA다. 한EU FTA 협정문에는 이 조항이 없다. 원래 초안에는 들어가 있었다. 빠지게 된 가장 큰 이유는 이 조항이 EU에서 ‘금지’되어 있기 때문일 것으로 판단된다. 그런데 문제는 약사법이 개정되면 이 특혜 조항이 EU 제약업계에 적용되는 가, 아닌 가다. 2년전 보건복지부는 EU는 제외할 거라고 말했다. 하지만 지금은 다르다. 한국의 제약업계가 유럽가서는 이로부터 아무런 혜택을 볼 수가 없는데도, 오히려 우리 정부는 EU에 대한 ‘차별대우’를 걱정한다. 월급은 우리 세금으로 받으면서 자국기업의 차별대우가 아닌, EU 기업의 차별대우를 말이다. 그래서 약사법 개정은 바로 허가특허연계 조항 때문에, 그리고 또 한EU FTA 때문에 결코 통과되어서는 안된다.(아래 <참조 3>)

■ 4.13 정책연합 합의문상에서 한미FTA와 관련된 원칙을 정리하자면 이러하다.

○ 한미FTA 비준저지와 전면적 재검토

1. 한미FTA 재협상안 폐기

2. 한미FTA 독소조항 전면적 검증

3. 한미FTA 국회에서 전면 법률검토, 통상절차법 제정

4. 약사법 개정 반대

4.13 정책연합은 합의에 서명한 야4당의 서로 다른 수준의 입장을 묶어 놓은 것이라 볼 수 있다. 그것은 크게 <입장 A> 비준저지론(민주당 약 73%, 국참당) 대 <입장 B> 전면재검토론 (민주당 27%, 민주노동당, 진보신당등)으로 나누어 볼 수 있다. 입장 A, B 모두 정책연합 합의문의 위 1.과 2. 모두는 공유할 수 있는 부분이된다. 그리고 합의문의 3, 4는 미국과는 상관없이 우리 국회에서 독자적으로 할 수 있는 사안이다. 하지만 위의 1. 재협상안 폐기는 입장 A, B 모두 동의할 수 있지만 2번째 독소조항과 관련해서는 꼭 그런 것은 아니다. 일단 여기서 독소조항이란 것이 한미FTA 원안에 포함된 그것을 의미하는 것이라 할 때, ‘전면적 검증’을 한 그 이후 이를 어떻게 할 것인지에 대해서는 정책연합 합의문상에 어떤 언급도 들어가 있지 않다. 하지만 상식적으로 한미FTA 원안에 대한 독소조항을 전면적 검증을 한 뒤에도 달랑 비준‘만’ 저지한다는 것은 이치에 맞지 않고 합의 정신에도 어울리지 않는다고 할 것이다. 그래서 일단 A, B 양 입장이 공유할 수 있는 출발점은 일단 ‘한미FTA 재협상안 폐기’라 할 수 있다. 그리고 한미FTA 원안상의 독소조항 ‘전면 검증’이후에 어떻게 할 것인지는 적어도 문언상으로는 열려있는 문제라 하겠다.

○ 현재 한미fta에 대한 민주당의 입장은 원안(참여정부당시) 찬성/이명박 정부 재협상안 반대가 51명/70명 (72.9%), 반면 원안에도 반대/이명박정부안도 반대는 19명/70명 (27.1%)로 갈리고 있다. 약 7:3의 비율로 원안찬성/재협상반대가 우세한 것으로 보인다. (<한겨레> 2011.5.11일자, 조사대상 의원 87명중 70명이 답변).

■ 5월 4일 정부는 한EU FTA와 마찬가지 번역오류가 발견된 한미FTA 비준동의안을 외통위에서 자진 철회하였다. 이 비준동의안은 지난 2008년 12월 폭력사태를 유발하면서까지 외교통상위원회를 통과되었다. 비준동의안은 알려진 바 다음 달인 6월말 - 7월 초에 다시 제출될 것이라고 한다.  같은 날 김성한 외통부 장관은 향후 한미 FTA 비준안 제출방식과 관련해 "기존 상임위를 통과한 비준안과 미국 측과의 서한 형태로 교환된 추가 협상안을 묶어 제출해달라는 국회의 의견을 존중하겠다"고 밝힌 바 있다. 이렇게 될 경우 향후 제출될 정부의 한미FTA 비준동의안은 ‘①원안 +② ‘서한교환’ (재협상 합의문서)’로 제출될 가능성이 높다. 지금까지 정부측은 ②가 ①과는 전혀 별개 독립적인 이른바 ‘별개문서(stand-alone document)’이기 때문에 이미 상임위를 통과한 ①은 바로 본회의에 상정하고, 오직 ②에 대해서만 국회 외통위에 상정하겠다고 우겨 왔다고 할 때, 김성한 장관의 입장은 상당한 입장 변화를 의미한다.(아래 <참조2>)

○ 그렇다면 이제 ① +②의 형태로 비준동의안이 상정될 경우, 일단 ② 곧 재협상안에 대해서‘만’ 반대할 가능성이 높은 입장 A와, ① +② 모두에 반대하는 입장 B사이의 잠재적 갈등요인이 일단 사라지는 셈이다. 그리고 한편으로 한EU FTA때와는 달리 민주당으로서도 한미FTA에 관한 한 상당한 갈등노선이 불가피해 보인다. 하지만 다른 한편으로 FTA와 관련된 야권 연대가 얼마나 허약할 수 있는지에 대해서도 각별한 주의를 기울여야 한다. (아래 <참조5>)

○ 그렇다고 할 때, 한미FTA 반대투쟁의 향후의 원칙과 방향은 우선 A, B 각각이 동의할 수 있는 ② 곧 재협상안 폐기에서 출발해, ① 원안의 독소조항을 고리로 전면 검증을 요구해 나가는 것이 현실적인 선택이 될 것으로 보인다. 이 과정에서 ② 곧 재협상안 폐기와 그 대안으로서 ‘재재협상안’이 제출될 필요가 있을 것이다(아래 <참조1>). 그리고 이 안은 원안의 사실상(de facto) 폐기를 목표로 한다. 물론 이 때에 입장 B의 경우 전술적 모호성을 유지하거나, 암묵적 동의을 표하거나 하는 선택이 있을 수 있다. 아울러 통상절차법 제정, 약사법 개정 저지와 같은 이미 합의된 국회내 싸움도 같이 전개되어야 할 필요가 있을 것이다.

■ 한미FTA ‘재’재협상안과 ‘전면’재협상안(案)

‘재’재협상안	전면재협상안	비고
1. 자동차 관세 2.5% 철폐 4년 유예 원상회복 2. 자동차 특별 세이프가드 폐기 3. 특히 환경, 안전기준을 중심으로 자동차 비관세 부문 전면 재고 4. 자동차 ‘스냅백’ 조항 삭제 5. 허가 특허 연계 조항 철폐 (약사법 개정 반대) 등	좌동
6. 개성공단에 대한 행정명령 취소(아래 <참조4>) 7. 현행 가축법 개정 당시 합의된 대로 미국산 쇠고기 수입위생조건 재협상 8. 전문직 비자 쿼터 15,000개 확보	좌동	6-8번의 경우 별도의 협상트랙을 구사할 수도 있음
	9. 투자자-정부 소송제(ISD) 폐기 10. 네거티브 리스트를 포지티브 리스트로 대체 11. 역진방지(ratchet) 메카니즘 폐기 12. 스크린쿼터 재확대 허용 13. 농축산 부문 재협상 14. 지재권 부문 재협상 15. 특히 제로잉등 무역구제 재협상 16. 금융서비스 중 파생상품 규제강화 등

■ 이상의 재협상안은 나아가 야권연대 테이블에서 공식적으로 추인되어야 하고, 지난 한EU FTA와 같은 전철을 밟지 않기 위해서라도 각 당의 공식절차에 회부, 의결되어야 만 할 것이다. 이와 더불어 시민사회와 민중부문 역시 실천 역량을 최대한 제고할 것이 긴급히 요구되고 있다.

■ <참조1> 이해영, “한미FTA 재협상, 그 슬픈 시말서” <경향신문 12월 6일(월)자>

어디서 이번 한미FTA 평점을 매겨달라기에 ‘의견사절’이라고 했다. 이 부조리하고 굴욕적인 결과에 대한 판단이 없어서는 아니다. 아래에 따져본다.

첫째, 모름지기 협상은 타이밍이 절반이다. 연평포격사태 와중에 협상을 개시한 이유는 무엇인가. 국민들의 안보위기감을 FTA 퍼주기협상의 근거로 활용한 것 아니냐는 의문이다.

둘째, 절차상의 문제다. 대통령훈령121호 ‘FTA체결절차규정’이란 것이다 있다. 이에 따르면 통상교섭본부장은 협상의 중요진행상황을 국회에 보고해야 하고, 관련 이해당사자와 국민에게 중요 진행상황을 수시로 설명하고 의견을 수렴하도록 노력해야 한다. 통상교섭본부장에게 묻는다. 지난 몇 달 동안 위 규정에 따른 어떤 노력을 했는가.

셋째, 한미FTA 한 복판에 바로 자동차관세 2.5% 즉시철폐가 있다. 실상 있지도 않은 ‘이익의 균형’이란 정부 논리도, 한미FTA 정부 선전도 마찬가지 여기에 근거한다. 이를 따내기 위해 우리의 수입관세 8%뿐만 아니라, 세제, 환경, 안전, 기술 기준, 스냅백조항등 비관세부문 전부를 싹쓸이하다시피 넘겨주었다. 그런데 이번 재협상을 통해 비관세부문에서 그나마 마른 수건 짜듯이 더 짜내서 넘겨 주고, 2.5% 관세 즉시철폐도 물렀다. 그러고 나서 정부측은 ‘현지생산’을 감안하면 별 영향없다고 설명한다. 한 때 70만대에 달하던 대미 자동차수출이 현재 47만대로 격감하고 있고, 이에 비례해 대미무역흑자도 감소하고 있다. 당연하다. 자동차 현지생산 때문이다. 그렇다면 3년 전에는 몰랐나. 당시 한국의 자동차 현지생산이 머지않아 70%에 달할 것이기 때문에, 2.5% 관세를 즉시철폐 해줘도 한국이 거둘 실익이 얼마 없을 것이라고 미무역대표부 부대표가 의회에서 증언한 바 있다. 나 역시 수도 없이 이를 경고한 바 있다. 그럼에도 불구하고 자동차관세 2.5% 즉시철페를 가지고 정부측은 얼마나 노래를 불렀나. 그러더니 이제와 정부측이 ‘현지생산’을 운운한다. 스스로의 무능과 판단착오를 가리려는 파렴치라고 밖에 달리 할 말이 없다. 이번 재협상의 결과는 한마디로 우리측 비관세장벽의 해체와, 자동차 특별 세이프가드등 미국측의 장벽 강화로 요약된다. 이 결과를 놓고 EU쪽에서 다시금 ‘동등대우’를 요구하게 될 가능성이 높고, 한국은 이리저리 ‘글로벌 호구’가 될 판이다.

넷째, 자동차에서 내 준 댓가로 돼지고기를 받아 온 것처럼 말하나, 미양돈협회에서는 이를 두고 큰 이익을 위해 ‘사소한 희생’, 곧 눈감아 줄 수준이라고 했다. 허가특허연계 3년 유예도 성과라고 한다. 하지만 이 대표적인 독소조항은 유예가 아니라 삭제되어야 한다. 실제로 미국은 우리와 비슷한 시기에 타결된 파마마, 콜롬비아FTA를 재협상할 때 이 조항을 삭제한 바 있다.

다섯째, 미국의 정통한 통상전문지 <인사이드 US 트레이드>지는 3일자 기사에서 “앞으로 수주내 모든 연령대 쇠고기에 대한 한국시장개방과 관련, 양측은 지속적인 대화와 협의를 해가기로 합의”했다고 한다. 이미 지난 11월말 협상을 앞두고, 미국측은 한국측이 30개월 이상 쇠고기 수입을 하지 않겠다면, 15년 단계철폐로 되어 있는 쇠고기 수입관세 40%를 즉시 내지 조기 철폐할 것과 검역조건 때문에 현재 수입이 안되는 소장 곧 곱창 및 쇠고기 가공식품을 수입할 것을 요구했다고 한다. 알다시피 곱창은 유럽에서 광우병위험물질로 분류된다. 하지만 정부측은 이를 강력 부인한다. 진실을 가리기 위해 국회의 국정조사가 필요하다고 본다.

여섯째, 투자자-정부 제소제, 네거티브리스트, 역진방지조항등 안 그래도 한미FTA에는 독소조항이 그득하다. 그것도 모자라 이번 재협상을 통해 황당한 조건의 ‘자동차 특별 세이프가드’를 신설했는가. 정작 없애할 독소문제조항은 아예 논의조차도 않은 채 새로운 독소조항만 늘여 놓은 셈이다. 한미FTA는 그 자체로 문제적이다.

하지만 이 번 재협상으로 이제는 정녕 사라져야할 그 무엇이 되어버렸다.

■ <참조2> 이해영, “한미FTA 재협상 합의문서, ‘별개조약’인가?”

한미FTA 재협상 결과를 담은 합의문서에 양국이 서명함으로써 이제 본격적인 비준절차에 돌입하리라 한다. 통상교섭본부측은 <상세설명자료>에서 ‘서한교환(Exchange of Letters)’과 한·미FTA 원협정문과의관계늘 놓고, 양자는 "형식적으로...독립된 별도 조약’이다. 그리고 이 번 ‘서한교환’은 ‘그 자체로 완전한 일체를 구성"한다고 주장했다. 한나라당 원내대표도 주요당직자회의에서 "최근 확정된 한미 FTA 추가협정문은 법적으로 분명히 별도의 조약"이라고 밝혔다. 서로 독립된 별개조약이란 말은 결국 원협정문과 이번 ‘서한교환’을 분리처리하겠다는 말이다. 원협정문은 이미 상임위를 날치기 통과해 본회의통과만 남겨놓고 있는 상태다. 하지만 작년 11월 민주당 천정배의원의 의뢰로 국회 입법조사처 측은 "기존 한미 FTA와 별개의 합의, 조약으로 볼 수 없으므로 협정문 전체에 대해 비준동의 절차를 밟아야 한다"고 말한 바 있다.

정부여당측이 들고 나온 별개조약이란 말은 원래 단독의, 별개의 조약 (stand-alone agreement)이란 의미로 일반적으로도 사용되는 개념이다. 통상협정과 관련 미국측이 사용한 이 말의 용례는 이렇다. 2004년 7월 미국과 몽골은 ‘무역투자기본협정(TIFA)’이란 걸 서명했다. FTA의 이전 단계로 정도로 이해하면 된다. 그런데 2009년 6월 미 무역대표부는 몽골과 ‘투명성’관련 협상을 시작하면서 아래와 같은 보도자료를 낸 바 있다. “몽골과의 협상 개시는 미국이 처음으로 투명성에 대한 별개협정(stand-alone agreement) 체결을 모색하기 시작했음을 의미한다. 지금까지 미국은 투명성에 대한 약속을 FTA와 같은 좀 더 포괄적인 협정의 한 부분으로만 협상했다.” 곧 별개협정이란 이미 체결한 협정에서 빠진 부분에 대해, 사후에 새로운 합의가 필요할 경우에 체결한다. 이번 한미FTA 재협상 합의문서처럼, 협정의 본질적인 부분을 수정 변경하는 합의와는 다르다는 말이다. 미무역대표부 역시 이번 서한교환등을 놓고 별개협정이라는 표현을 사용하고 있지 않다.

이번 합의문서는 서한교환과 배출가스, 전근자 비자에 관련된 2건의 ‘합의의사록’으로 구성되어 있다. 정부여당측이 주장하는 별개독립성은 서한교환과 비교해 중요성이 미미한 합의의사록에 대해서는 혹 타당할지 모른다. 그렇지만 이번 합의의 본질에 해당되는 자동차관련 서한교환을 단 한 번만이라도 읽어 본다면, 과연 누가 이를 별개조약이라고 부를 수 있을까. 서한교환의 문구는 거의 다가 한미FTA 협정문 몇 조 몇 항에도 ‘불구하고’ 또는 ‘대신하여’ 다음 무엇을 적용한다 식으로 이루어져 있다. 다시 말해 원협정문의 해당조항이 존재하지 않는 다면 서한교환의 조문자체는 존재할 수 가 없다는 말이다. 세상 누가 봐도 한미FTA 원협정문의 몸에서 낫건만 이를 두고도 ‘애비’라 부르지 마라 하니, 이 번 합의문서 신세가 홍길동의 그것과 다를 바가 없다.

요컨대 이 번 합의문서는 별개조약으로 보기 어렵다. 그리고 기존 비준동의안은 폐기하는 것이 맞다. 정부여당의 억지 주장의 속사정은 물론 다른 데 있다. 법체계가 상이한 한미간에 무리하게 미국의 입법절차와 일정을 따르다 보니 생긴 일이라는 말이다. 미의회에서 한미FTA가 일종의 특혜조치인 신속처리절차의 적용을 받기 위해서는 협정문을 수정할 수는 없다. 그리고 굴러들어온 호박을 취하기 위해 미국측은 이번 합의문서를 의회승인이 필요없는 일종의 ‘행정협정’으로 만들어 놓았다. 이것이 미 국익을 극대화하는 경로다. 협상 시작부터 마지막까지 미국을 위해 최선을 다해 뛰는 우리 정부여당, 미국 보기에 좋을지 모르나 국민의 눈으로 보기엔 아니다. (경향신문 2011.2.17)

■ <참조 3> 이해영, “약사법 개정, 안된다!”

지난 25일 약사법 개정안이 입법예고 되었다. 그게 왜 문제냐고? 한미FTA를 통털어 가장 치명적인 독소조항이 허가특허연계 조항이다. 이 조항 곧 초국적 제약회사에게 엄청난 이익을 우리 국민에게 그 만큼의 약값인상을 초래할 이 조항의 독성은 정부조차도 알고 있다. 해서 이 번 재협상을 통해 3년 유예를 받았고 또 잘했다고 정부측이 자랑하는 부분이다. 하지만 막상 교환된 재협상 문안을 보니깐 거의 반쪽짜리로 만들어 놓았다. 그런데 문제는 여기서 그치지 않는다. 바로 한EU FTA때문이다.

이미 수년 전부터 이 조항의 향배를 추적해 왔던 나로서는 이 조항이 갖는 가장 치명적인 문제는 그 불평등성이라고 지적해 왔다. 허가특허 연계조항은 막상 EU에서는 허용되지 않는 위법적인 조항이다. 왜냐 하면 이 조항이 의약품 접근권을 제약하기 때문이다. 그래서 원래 협정문 초안에는 포함되어 있던 조항이 최종 협정문에서는 빠졌다. 그런데 문제는 여기서 부터다. 협정문에 빠졌다고 유럽계 초국적 기업이 이 혜택을 받지 못하는가. 아니다. 유럽안에서는 못받더라도 바로 한국안에서는 이 혜택을 고스란히 누린다. 그러면 우리 제약업계는 유럽현지에서 이 혜택을 누릴 수 있는가. 전혀 그렇지 않다. 왜냐 하면 위법이니까 그렇다. 이게 상호 형평성을 맞추려면 이번 약사법 개정안에서 EU를 배제해야 한다. 그것이 가능한가.

복지부 담당과장이 3일 코엑스에서 열린 '보건산업분야 FTA 협상 결과 및 경쟁력 강화방안' 포럼에서 이렇게 말했다 한다. "허가-특허 연계방안이 EU국가에 적용되는 문제를 놓고 현재 다각도로 법적 검토를 하고 있다"며 "개인적으로는 EU와 FTA에 관련 조항이 없다 해도 적용해야되지 않을까 하는 생각"이라고 밝혔다. 나아가 그는 "우리나라가 허가-특허 연계방안을 적용하고 있는 가운데 FTA를 체결한 유럽에 같은 혜택을 주지 않으면 WTO가 인정하는 '특허권자에 대한 내국민 대우'를 위반하게 된다"고 설명했다.

한마디로 정신나간 발상이다. 사안의 내용조차 복지부가 제대로 이해하고 있는 지 의문이다. 한 때 이사람들 EU에는 적용하지 않을 것처럼 말했다. 나아가 "EU와 FTA에 관련 조항이 없다해도 적용해야 하지 않을까라고 생각"한다고 한다. "관련 조항"이 없는 이유는 EU에서는 이 조항이 위법이기 때문에 그렇다는 것을 제대로 이해하고 있지도 않다. 도대체 약값을 올리고, EU기업에 말도 안되는 특혜를 주는 것이, EU와 불평등협정을 체결하는 것이 복지부가 말하는 '경쟁력강화"인가. 오른 약값을 복지부 공무원이 다 지불해 줄건가.

약사법 개정은 그래서 미친 짓이다.(경향신문 2011.3.6.)

■ <참조4> 이해영, “개성공단을 어찌 할 것인가? :‘금지’된 자유무역”

결국 또 하나 사달이 났다. 개성공단이다.

‘2010년 1월’(!) 외교통상부에서 펴낸 《한미FTA 상세설명자료》53쪽 이하를 보면 이렇게 되어 있다. 한미FTA로 인해 “개성공단 제품이 한국산과 동일한 특혜관세를 부여받을 수 있는 구체적인 제도적 틀을 마련”했다. 한미FTA 협정문에 따라 만들어질 “한반도 역외가공지역위원회 (Committee on Outward Processing Zones on the Korean Peninsula)에서 일정 기준하에 역외가공지역(OPZ)을 지정할 수 있는 별도 부속서를 채택”했는데, 한반도 비핵화 진전, 남북관계에 미치는 영향, 환경기준, 근로기준등이 그 기준이다.

그런데 위 자료에 따르면 이러한 기준이 “부과된 것은 현상황에서 가장 현실적인 해법, 또한 충족 가능한 과제”라고 한다. 왜냐 하면 “한반도 비핵화 문제는 북핵문제 해결과정이 진행중인 만큼 긍정적 전망 가능”하고, OPZ 지정은 “개성공단 활성화를 통해 남북관계에 긍정적 영향을 미칠 것으로 분석”되기 때문이란다.
심지어 위 자료는 “개성공단 외 다른 북한지역도 OPZ로 선정이 가능토록 하여, 남포 신의주등 제2, 제3의 남북경제특구 건설의 중요한 전기 마련”이라고 쓰고 있다. 다시 말하지만 이 자료가 만들어진 것이 작년 2010년 1월이다.

개성공단 논란은 어제 오늘 일이 아니다. 한미FTA 협정문 어디에도 ‘개성공단’이란 표현은 등장하지 않는다. 그래서 2007년 4월 한미FTA 타결직후 한 인터넷 언론에 기고한 글을 통해 나는 이를 두고 “전세계약서에 번지수를 기입하지 않은 것과 마찬가지”라는 지적을 한 기억이 있다. 앞으로 개성공단의 미래 법적 지위가 극히 우려된다는 의미에서였다.

하지만 얼마 전 한미FTA와 관련된 좀 이상한(?) 책을 낸 바 있는 김현종 당시 통상교섭본부장은 여러 차례 “개성공단이 역외가공 방식으로 특혜관세를 부여받을 길을 열었다”고 주장한 바 있다. 한덕수 전국무총리이자 현 주미대사 역시 “개성공단에 대해선 한국기업이 역외가공지역에서 물건을 생산하면 무관세로 미국으로 수출할 수 있게 하는 시스템을 인정받았다”고 말했다.
한 전총리는 한 술 더 떠 개성공단은 “헌법의 한반도 영토개념과 일치”하며 “북한에 (개성공단을 포함해) 10개 공단이 있는데 (한반도 비핵화문제 등) 여건이 충족돼 역외가공지역으로 인정되면 미국에 다 무관세로 간다”고 말 한 바 있다.

하지만 한미FTA 미국측 협상대표인 카란 바티아 미 무역대표부 부대표는 이미 당시에도 “이번 협정은 개성공단에서 생산된 제품을 포함하지 않는다”며 “이 번 협정에서 개성공단에 대한 언급은 없”음을 명확히 한 바 있다. 그래서 “북한에서 만들어진 어떤 제품도 미국으로 들어 올 수 없다”고 밝혔다.

섬유를 비롯 대부분 경공업 제품을 생산하는 개성공단의 임금수준은 중국을 100이라 했을 때 53(2007년 기준)에 불과하다. 남한이 642라고 할 때, 주로 3D업종에 해당될 중소규모 사업자로 봐서는 임금 및 물류비용에 있어 상당한 이점이 있음은 당연하다.
특히 남북관계등 경제외적인 여러 요인들을 고려해, 당시 참여정부는 개성공단에 전략적 가치를 부여했고, 이의 관철을 위해 다른 여러 부분에서의 대폭 양보도 불사했다. 심지어 개성공단을 지렛대로 해서 당시 여권내 반대세력을 설득하고 견인할 구실로 삼기도 했고, 적잖은 정치인들이 개성공단 그것만으로도 한미FTA는 찬성할 수 있다고 까지 판단했다.

그렇다면 이제 보자. 바로 며칠 전인 4월 18일 오바마 대통령은 “북한과의 특정거래를 금지하는 행정명령 관련 의회지도부에 보내는 서한”을 발송했다.

이 서한에서 그는 “국가 긴급상황을 해소하기 위한 2008년 6월 26일자 행정명령 제 13466호와 2010년 8월 30일자 행정명령 제 13551호상의 조치에 대한 추가조치를” 통보하고 있다.
이 행정명령의 핵심은 이렇다. “북한으로 부터의 재화, 서비스 그리고 기술의 직접적 또는 간접적인 수입을 금지한다. 별도의 면제조치가 없는 한, 북한으로부터의 모든 수입은 반드시 허가를 받아야 한다”.

2009년 북한 핵실험 당시 부시 대통령이 발동한 행정명령 13466호는 북한관련 자산의 동결 유지, 미국인의 북한 선박 소유 및 보유, 운영을 금지하는 내용이었다. 천안함 사건 이후 오바마가 발동한 명령 제13551호는 여기에다 직접, 간접적으로 무기 및 무기관련 물자의 수출입, 나아가 사치품, 돈세탁, 마약등을 추가하였다.
그렇게 본다면 4월 19일자 행정명령은 사실상 모든 “재화, 서비스, 기술”의 - 수출이 아니라 - 수입을 금지하고, 특별한 경우에 한해 수입허가제를 도입하겠다는 점에서 차이가 난다.

그런데 올 들어 북한의 대미 직접 수출액이 고작 9천달러 수준임을 감안할 때, 이 번 행정명령이 의도하는 바는 명확하다. 즉 북한산 제품의 대미 ‘간접’ 수출, 이 때 대상이 되는 것은 오직 개성공단밖에 없다. 곧 개성공단 제품의 ‘자유무역’을 금지한 셈이다.

(그런 점에서 오바마의 행정명령에 대한 외통부의 입장은 참 뜬금없다. 외통부 대변인에 따르면 “미국의 새로운 행정명령은 ... 다른 제재법의 내용과 차이가 없다. ...다만, 이번에 미국의 새로운 행정명령을 낸 배경은 유엔안보리 (대북제재) 결의를 더 충실하게 확실하게 차질없이 이행해 나간다고 하는 내부적인 체제정비랄까 그런 의미로 보시면 될 것 같다.”)

미국의 보수성향 씽크탱크 헤리티지 재단의 한 연구원은 이러한 상황을 아래 표로 명쾌하게 정리해 놓고 있다. 혹 개성공단 제품이 수입될지 모른다는 우려 때문에 한미FTA를 반대할 이유는 없다는 것이 그 요지다.

사실이 그렇다 하더라도 혹 정부측은 이렇게 설명할지 모른다. 발효후 구성될 역외가공지역위원회에서 양 당사국이 모여 만장일치로 합의해서 지정하면 된다고 말이다.
하지만 이도 아니다. 한미FTA 협정문 ‘부속서 22-나 5항’에 따라 예컨대 개성공단을 역외가공지역으로 지정한다고 하더라도, 양 당사국 정부은 이를 위한 ‘입법부의 승인(legislative approval)'을 구할 책임만을 진다. 한마디로 미 행정부가 동의한다고 미의회가 이를 승인해 주는 것은 전혀 아니라는 의미다.
또 정부는 미국보다 더 큰 시장인 EU에 수출하면 된다고 말할 수도 있겠다. 하지만 그럴 가능성은 거의 없어 보인다. 한EU FTA의 경우 협정문 맨 뒤에 별도로 ‘원산지 의정서’가 붙어 있고, 그 ‘부속서4’가 한반도 역외가공지역 위원회 규정이다. 이 역시 ‘번지없는 전세계약서’다. 한미FTA와 마찬가지 그 어디에도 개성공단이란 표현은 등장하지 않는다.

발효가 되면 이후에 작업반수준의 전문위원회를 만들겠다는 것 외에 아무것도 없다. 또 미국의회가 버티는데 유럽의회가 동의하리라 기대하는 것도 허망하다.

실제 미의회 관계자들을 만나보면 개성공단에 대한 우려는 김정일위원장에 대한 혐오만큼 깊다. 민주당이건 공화당이건 마찬가지다. 오바마의 행정명령은 그래서 이 우려에 답함으로써 한미FTA의 걸림돌하나를 걷어 낸 셈이다. 마치 지난 자동차 재협상을 통해 자동차노조의 지지를 끌어냈듯이 말이다.

그렇다면 우리는 뭔가.
개성공단은 사실 자동차와 마찬가지로 한미FTA의 핵심적인 국익에 해당된다. 또 그렇게 정부측은 말해 왔다. 하지만 이제 그것이 사라지게 생겼다. 그런데 정부측 그 누구도 여기에 대해 말하지 않고, 당연 책임지지도 않는다. 개성공단으로 수출길이 열렸다고 말하던 그 누구도 말이다.
우리가 FTA에 문제를 제기하는 이유는 단지 번역이 잘못되어서가 아니다. 바로 내용이 틀렸기 때문이다.

(http://leehaeyoung.khan.kr)

■ <참조5> 이해영, “임박한 ‘FTA전쟁’?” (<경향신문>, 2011년 5월 11일자)

한EU FTA가 마침내 본회의를 통과했다. 이로써 이명박대통령의 이번 유럽방문길 선물보따리가 두둑해 졌으리라. 하지만 우리 중소상인, 농축산인을 비롯한 상당수 중소기업의 앞날은 그렇지 않아 보인다. 4.27 재보선 전에 야4당 대표가 합의한 정책연합을 정면으로 부정한 민주당의 의문의 행보는 앞으로 두고 두고 야권 전체의 부담으로 남게 되었다. 민주당내 일각에서는 5월 2일자 여야정 합의문을 위안삼고, SSM 관련 사안은 7월 1일 잠정 발효후 EU와 재협상하면 된다고 말하고 싶을 지 모른다. 하지만 과거 농림수산부 10년 예산을 한미FTA 농업대책이랍시고 내놓고, 때만 되면 “119조원”를 외워 대던 지난 관행에 비추어 얼마나 이 대책이 실효성이 있을 지 의문이다.

SSM관련 재협상도 그렇다. 과거에 이런 선례가 있다. 촛불정국 직후 개정된 가축법에는 향후 미국이 우리의 인접국과 더 좋은 조건으로 쇠고기협상을 할 경우 미국과 재협상을 위해 노력한다는 조항이 붙어 있다. 하지만 인접국 어디도 우리처럼 협상하지 않았음에도, 지금까지 정부측 그 누구도 노력은 커녕 아예 언급도 하지 않는다. 급한 마음에 합의는 했지만 정부측이 과연 의지가 있는 지 의문일뿐더러, 그렇다 하더라도 오래전부터 SSM법을 ‘무역장벽’으로 지목하고 우리에게 압력을 행사해온 EU가 선뜻 재협상에 나설 것으로 보이지도 않는다. 한EU FTA, 이래저래 문제는 산적한 데, 도무지 해결된 게 없다. 알려진 문제들은 대부분 인재(人災)다. 무능한 정부, 잘못된 협상에 타는 가슴, 그저 참고 살자고 할 것인가. 그런데 문제는 이제 더 큰 쓰나미가 몰려오고 있다는 점이다. 바로 목전에 와 있는 한미FTA다. 지난 1년여 오바마행정부는 한미FTA의 국내외적 걸림돌을 차근 차근 제거해 왔다. 자동차 부문 재협상을 이끌어 내었고, 그 결과 미국 자동차 노사양쪽이 함박웃음을 머금게 만들었다. 자동차노조가 FTA 지지로 돌아선 아주 드문 사례다. 개성공단 또한 만만챦은 걸림돌이었다. 하지만 지난 달 오바마대통령은 모든 북한산 제품에 대한 수입을 금지하는 행정명령을 통해 우려를 불식시켰다. 그리고 민주당과 노조는 반대하지만, 공화당이 요구하는 컬럼비아, 파나마FTA와 한미FTA 동시처리도 문제였다. 이에 대해 오바마행정부는 컬럼비아, 파나마정부와 노조탄압, 돈세탁등과 관련된 추가협상을 진행시켜, 거의 마무리단계다. 또 다른 큰 장애물이 쇠고기 완전개방문제다. 상원 재경위원장이 줄기차게 제기해 온 사안이다. 하지만 이 또한 한미FTA 비준동의 이후에 해결하는 것으로 합의가 되는 모양새다.

우리쪽은 어떤가. 자동차는 최대의 성과라고 자랑해왔고, 개성공단 역시 마찬가지다. 한미FTA 협정문의 일점 일획도 고치지 않겠다는 허황된 약속만큼이나, 쇠고기 문제에 대해서도 정부측은 수많은 약속을 해왔다. 미국에 걸림돌은 우리에겐 이른바 국익의 디딤돌이었다. 이것이 치워지는 동안에도 이 정부가 한 것이라곤 수수방관 딱 그것 외에 아무것도 없다. 오직 통과 그 하나 외에 다른 무엇이 안중에 있었을까. 한미FTA와 한EU FTA는 본질이 신자유주의라는 점에서 대동소이하다. 하지만 국내정치적 비중과 함의는 전혀 판이하다. 한미FTA 자체가 문제인지, 재협상된 부분만 문제인지 여기서 따지지 않겠다. 분명한 것은 야권연대에 생채기를 내면서까지, 한EU FTA에 대해선 모른 척 했던 민주당조차도 더 이상 그럴 수는 없다는 점이다. 그것이 한미FTA 폐기건, ‘재’재협상이건, 진정 당간판을 내릴 각오로 대처하지 않는다면 참으로 이 번 싸움은 어려울 것으로 보인다. FTA전쟁이 다가오고 있다.

■ <참조6>  통상절차법 제정의 당위성과 국회의 역할

아래는 2009년 02월 26일 개최된 국회외교통상위원회 공청회의 발표문이다.

1. 들어가는 말

무엇하나 그렇지 않은 것이 있을까 마는, 특히나 '통상'문제는 아직도 우리와 낯설다. 그도 그럴 것이 통상언어라는 것이 인권이나 환경등과 같이 누구나 쉽게 접근가능하고 또 이해할 수 있는 언어가 아니라, 아주 생경하고 들어도 무슨 말인지 가늠조차 안 되는 말이 대부분이다. 심지어 같은 경제용어라 하더라도 통상쪽은 주식, 부동산과는 또 달리 전혀 피부에 와닿지 않는다. 그래서 통상쪽은 좀 다뤄보고 싶어도 너무 어렵다는 말을 종종 듣게 된다. 그런데다가 '수출입국', '수출로 먹고 사는 나라' 따위 박정희정권 때부터 들어온 온갖 상투어는 단지 그 말만으로도 우리를 갑갑하게 만들기 일쑤이다.

하지만 보자. 입만 열면 정부나 재계는 우리의 무역의존도가 70%가 넘는데 개방안하면 어쩌냐고 한다. 무역의존도 곧 국민총생산에서 수출과 수입액이 차지하는 비율은 해당 나라의 '개방도'를 나타내는 지표로도 인용된다. 우리의 경우 그것이 70%라는 말인데, 지난 2/4분기에는 심지어 117.8%까지 치솟기도 했다. 홍콩, 싱가폴같은 중계무역을 주로하는 나라의 경우 무역의존도가 200%, 300%가 되기도 한다. 하지만 미국이나 일본같은 나라의 경우 이 비중은 20%대에 불과하고, OECD 평균을 보더라도 50% 전후이다. 그렇게 본다면 한국은 이미 충분히 아니 '과잉' 개방된 나라임을 알 수 있다. 그래서 내수와 무역 곧 경제의 안과 밖의 균형이 무너진 그런 나라라는 말이다. 그 폐해가 어떤지는 우리가 지금 똑똑히 목격하고 있지 않은가. 하루가 멀다하고 들락거리는 외국인자금, 사실상 투기성 자금 덕분에 하루도 편할 날이 없다. 외환시장 안정을 위해 탕진한 돈만 300억달러가 넘는다. 그런데 미국과 통화스왑 300억달러를 가져와서 문제가 해결되길 바라다니 그저 안타까울 노릇이다.

그런데 다른 한편으로 잘못된 현실도 현실임에는 분명하다. 다시 말해 우리의 무역의존도는 통상 절차를 올바로 조절, 통제하지 않고서 나라 경제가 제대로 설 수 없음을 말해주고 있다. 흔히 통상이라 하면 그저 자동차 수출, 반도체 수입 식의 박정희 개발독재 시대 타령을 하고 있는데 실상은 그렇지 않다. 통상이란 이름으로 투자, 금융, 지적 재산권, 서비스산업등 온갖 종류의 사실상 실물경제의 모든 것이 다 포함되어 있다. 우리의 무역의존도가 비정상적으로 높기 때문만이 아니라, 현대경제의 통상이 포괄하는 범위가 이다지도 포괄적이기 때문에 통상은 지금이건 앞으로건 갈수록 중요하다.

그럼에도 불구하고 우리의 통상관련 제도와 절차는 후진성을 모면하지 못하고 있다. 지난 한미FTA에서 똑똑히 본 것처럼, 제대로 된 공청회 한 번 없이, 통상관료들의 말이 곧 법이 되고, 모든 협상은 국가기밀이 되어 저들 말고는 감히 접근해선 아니 되고, 피해대책은 철마다 울궈 먹던 늘어진 테이프와 다를 바 없고, 항의하는 '이해당사자'는 돈으로 회유하고 아니면 협박하고 그래도 안되면 공권력으로 눌려 버리면 될 일이다. 통상협정 하나 있을 때마다 온 나라는 갈갈이 찟겨 막대한 사회적 에너지를 낭비할 수밖에 없었다. 심지어 고비고비마다 많은 사람들이 거리에서 다치고 죽고 하는 일이 되풀이 되지 않았나.

이런 통계가 있다. 외교통상부에 따르면 1984년-2008년까지 우리가 체결한 총조약수가 1,983개이다. 그런데 국회 자료에 따르면 처리된 비준동의안의 수가 301개이다. 그래서 우리 정부가 체결한 모든 조약 가운데 국회의 비준동의를 거친 조약은 15.2%이다. 곧 모든 조약의 약 85%는 국회 동의 없이, 입법부의 견제와 통제를 우회해 행정부의 의도대로 협정을 체결해 왔다는 것이다. 그 가운데 못해도 1/3은 경제통상관련 조약이며 그 비중은 계속적으로 늘어나는 추세이다. 물론 지난 해 100일 넘게 온 나라를 뒤흔든 지난 한미 쇠고기합의와 같은 ‘기술적’ 사안에 관련된 MOU도 여기에 포함된다. 이러한 경험적 수치가 말하는 것은 통상절차법이 제정되면 업무를 못한다는 외통부의 불평이 사실은 지금 85%도 모자라 아예 100%를 자신들 뜻대로 하겠다는 ‘통상독재’적 발상에 다름아니라는 점이다.

통상절차법 연내 제정은 18대 국회 개원조건으로 여야 합의사항이다. 그럼에도 여지껏 감감무소식이다. 통상절차법 제정으로 행정부 대 국회간의 심각한 불균형이나 통상으로 인한 사회적 갈등이 단박 해소되지는 않을 것이다. 그러나 절차법 제정을 통한 통상가버넌스(governance)의 확립은 적어도 지금까지의 잘못된 통상관행과 규범을 뛰어 넘는 디딤돌이 되기엔 충분하다.

2. 통상 거버넌스와 한미FTA

통상절차법논의는 사실 한미FTA 졸속추진 논란과 무관하지 않다. 그래서 한미간 통상거버넌스의 차이를 다시 한 번 짚어 보면서 문제의 소재를 다시 한 번 확인해 둘 필요가 있다.한미FTA의 체결과정이 한국의 통상시스템에 내장된 심각한 제도결함을 여지없이 드러냈다는 말이다.

(1) 미 주정부의 비합치조치에 대한 포괄적 유보문제를 들 수 있다. 사실 한미FTA는 미합중국 ‘연방’정부와 체결하는 것이지, 주에 대해서는 오로지 주정부 동의하에서만 구속력을 발휘한다. 따라서 현재 과연 미국의 몇 개 주가 한미FTA에 동의할 지 알 수 없다. 균형잡힌 협정이 되려면, 사실 우리의 지방정부 역시 선택권 아니 최소한 발언권이라도 보장되었어야 한다. 이는 예컨대 제주도지사가 감귤만은 살려달라고 미협상단에 애원하는 것과는 차원이 다른 문제이다.

(2) 한미FTA는 우리에겐 ‘조약’이지만 미국에겐 의회-행정협정(Congressional-Executive Agreement)일 뿐이다. 헌법에 규정된 대로 조약인 한미FTA는 국회비준동의이후 국내법과 동등효력을 지니지만, 반면 미국의 행정협정은 미연방법과 비교해 법적 지위가 애매하거나 그 하위에 놓인다.

(3) 2002년 통상법 상의 무역촉진권한(TPA)이 정한 바에 따라 미의회는 협상개시단계에서부터 협상전략을 비롯한 모든 관련 사안에 대해 보고받고 또 ‘협의’할 권한이 있다. 컴퓨터 모니터를 통한 협정문 공개논란 따위는 있을 여지조차 없다는 말이다. 반면 한국 국회는 헌법 60조 1항에 조약의 ‘체결에 대한 국회동의권’이 명시되어 있음에도 관련 정보를 사후에, 행정부가 원하는 것만, 그것도 수정없이, 오직 가부만 결정할 수 있다. 사실상 행정부에 대한 백지위임과 마찬가지이다. 입법부가 적어도 통상에 관한한 대통령 권력을 전혀 견제하지 못한다는 말이다. 대한민국이라는 민주공화국의 구성원리인 삼권분립의 기초가 대통령의 ‘통상독재’에 밀려 버리는 결과를 초래하였다.

(4) 한미FTA는 20개가 넘는 현행 법률의 개폐효과를 가진다. 하지만 행정부가 조약체결을 통해 사실상의 법개정 효과를 기대하는 것과 이를 입법부인 국회에 보고하고 동의를 구하는 것은 전혀 다른 문제이다. 한미FTA와 관련 행정부가 언제 국회와 법개정사항을 놓고 협의를 한 적이 있는지 알 수 없다. TPA하 미국의 경우 무역구제관련법(통상법 301조) 개정은 체결 6개월이전에 의회에 보고해야 하고, 기타 법개정사항은 체결이후 60일이내 별도로 보고를 해야 한다. 물론 체결전 90일간의 의회 협의기간에 법개정사항이 가장 중요한 협의대상이 된다.

(5) 2008년 미민주당의 통상정책과 관련된 새로운 흐름을 잘 보여주는 것이 2008년 6월 4일 민주당 상원의원 셔로드 브라운(Brown), 하원의원 마이크 미쇼드(Michaud)의원외 하원 53명, 상원 4명이 발의한 <TRADE 법안> (Trade Reform, Accountability, Development and Employment Act)이다. 이 2008년 통상법이 원안대로 통과될 것인지 여부와는 무관하게, 이 법안의 내용은 미민주당내에서 단편적으로 논의되던 통상정책 개혁의 흐름들을 하나로 묶어 체계화하고 있다는 점에서 상당히 주목할 만하다. 법안의 주요내용을 보기로 하자.

첫째, 재심의(Review) 대상이 되는 모든 통상조약의 목록을 열거하고, 노동환경기준에 대한 정의를 포함시킨다.

둘째, 2010년 6월 10일까지 연방회계감사국(GAO)는 협정에 따른 국내외 경제적 영향과 각종 안전 및 사회 지표를 포함하여 기존 통상조약에 대한 포괄적 재심의를 실시한다.

셋째, 노동, 환경, 식품, 공산품 안전기준, 국가안보상의 예외 그리고 무역구제와 연방주의의 보호, 강화는 미국의 모든 통상협정에 포함되어야 한다. 북미자유무역협정 모델은 전통적 통상문제를 훨씬 넘어서고 있기 때문에, 법안은 이 부분과 관련해 공공서비스, 농업정책, 투자, 정부조달 그리고 의약품에 관련된 이행요건을 제시하고 있다.

넷째, 대통령은 현행 협정과 본 법안에서 제시된 기준사이에 연방감사원장이 확인한 차이점을 해결하기 위한 재협상 계획서를, 새로운 협정을 협상하거나 현재 계류중인 협정을 의회가 심의하기 “이전에” 제출해야 한다.

다섯째, 대통령의 재협상 계획서를 심의하기 위해 그 관할권에 있어 오늘날의 팽창적인 “통상” 협정들에 관련된 각 상임위의 위원장 및 간사로 구성된 별도의 위원회를 신설한다.

여섯째, 기존 신속협상절차(fast track)를 대신할 새로운 제도를 위한 ‘비구속적인 의회 결의안(sense of the Congress)’조항을 제시하고 있다. 이 새로운 절차는 미래의 협상파트너를 선정하기 위한 의회의 협상대기 기준(readiness criteria)을 포함하고 있고, 의회가 제시한 협상목표가 충족되었다고 의회가 확인한 뒤, 협정문 서명이전에 의회 투표가 실시되어야 한다.

(6) 사실 한미FTA를 둘러싼 우리 사회내 갈등의 상당부분은 ‘제도 개혁’을 통해 얼마든지 회피 혹은 적어도 관리할 수 있는 것이었다. 그러나 현실은 전혀 그렇지 않았다.

3. 현행 <FTA체결절차규정>과 국회의 ‘체결 □ 비준 동의권’

이하 논의는 이해영(2006), <한미FTA, 낯선 식민지>(서울, 메이데이)논의에 기반한다.

2005년 대통령 훈령으로 제정된 <FTA 체결절차규정>과 이 규정이 원용하고 있는 <행정절차법>이 엄존함에도, 현재 한미FTA는 사실상 제대로 된 공청회 한 번 없이 일방적으로 진행되었다. 아래 이 <FTA 절차규정>의 제12조를 보자.

제12조(공청회 등의 개최) ①위원장[FTA추진위원회 위원장 즉 통상교섭본부장을 말함-인용자]은 자유무역협정의 체결에 대한 관련 업계 및 관계 전문가의 의견을 듣기 위하여 공청회 또는 토론회를 개최할 수 있다. 다만, 위원장은 제16조 본문의 규정에 의하여 대외경제장관회의에 자유무역협정을 추진하고자 하는 국가 또는 지역과의 협상 개시에 대한 심의ㆍ의결을 요청하고자 하는 때에는 미리 공청회를 개최하여 그 결과를 대외경제장관회의에 제출하여야 한다. (강조는 인용자)

②행정절차법 제38조 및 제39조의 규정은 제1항의 규정에 의한 공청회에 관하여 준용한다.

이 규정을 그대로 원용하자면 한미FTA는 사실상 국민 의견 수렴을 위한 공청회의 개최없이 즉 규정을 위반한 상태에서 진행되었던 셈이다. 또 2월 2일 오전에 공청회를 개최하고 오후에 소집되었다는 대외경제장관회의에서 과연 그 결과가 어떻게 보고되었는지도 확인할 길이 없다. 이와 관련 지난 정부가 추진하는 한미FTA는 상당한 절차상의 흠결을 갖고 있는 것이었다. 다시 말해 절차 민주주의적 최소조건에도 하자가 있다는 말이다.

통상조약 체결 절차에 대한 법률이 불비하다는 것은 3권분립이라는 헌법정신에도 걸맞지 않은 일이다. 실질적 동의없이 마구잡이식으로 진행되는 정부의 FTA정책은 헌법적 문제를 비롯하여 심각한 사회정치적 문제를 내포한다. 또한 이는 한미FTA의 민주적 ‘정당성 결여’(legitimation deficit)를 의미하기도 한다. 이런 차원에서 ‘통상절차법’의 헌법적 근거에  대해 분명히 짚어 두지 않으면 안 된다.

먼저 그 헌법적 근거를 따지자면 FTA는 헌법60조 1항의 “국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약”에 해당된다. 현행헌법상 대통령이 ‘조약의 체결□비준권’을 행사(헌법73조)하고, 국회는 헌법60조1항에 의거 여기에 대한 ‘동의권’을 행사할 수 있다. 물론 현행 헌법은 통상조약과 관련 행정부에 과도한 권한을 위임하고 있는 문제가 있지만, 현재로서는 일단 국회의 ‘동의권’을 활용해야 할 필요가 있다고 본다. 흔히 일반적으로 생각되는 것처럼 그리고 외교통상부가 주장하는 것처럼 헌법 60조 1항은 조약의 ‘체결자체에 대한 비준’ 동의권이 아니라, 체결 ‘과(and)’ 비준  그 각각에 대한 동의권이라는 의미 즉 자구 그대로 “체결 □ 비준에 대한 동의권”이라고 해석되는 것이, 헌법의 정신과 조문에 합치되는 것이라고 본다. 다시 말하지만 헌법 60조 1항에 표현하고 있고, 헌법통설이 인정하는 것처럼, ‘체결’과 ‘비준’은 법률적으로 서로 다른 행위이다.

헌법 第60條 “①國會는 相互援助 또는 安全保障에 관한 條約, 중요한 國際組織에 관한 條約, 友好通商航海條約, 主權의 制約에 관한 條約, 講和條約, 國家나 國民에게 중대한 財政的 부담을 지우는 條約 또는 立法事項에 관한 條約의 체결□ 批准에 대한 同意權을 가진다.”

법제처에 따르면 ‘입법사항에 관한 조약’이란 (1) 조약내용이 국내법에 저촉되어 국내법의 수정□변경을 요하는 경우, (2)국내법의 제정없이는 조약을 국내에서 시행할 수 없는 경우 (3) 국내법에 근거가 없이 국민의 권리□의무사항을 정하는 경우등을 말한다. (박영태(1997), ‘조약심사와 그 사례 소개’, <법제>473호, p.113)

“헌법 제 73조가 ‘체결’, ‘비준’을 구분해서 규정하고 있기 때문에 이 경우의 ‘체결’은 그것을 좁은 의미로 해석해서 전권대표의 지명․파견, 조약내용에 대한 기본방침지시 등의 뜻으로 보아야 할 것이다. 왜냐하면 넓은 의미의 ‘체결’에는 마땅히 ‘비준’이 포함되는 것이기 때문이다.”(허영, <한국헌법론>, p.172) 그러나 최근 외통부의 한 서기관은 관련 논문에서 “우리 헌법에서는 ‘체결’이라는 용어를 조약문의 확정을 위한 일련의 과정으로 보기 보다는 체결과 비준을 결국 하나의 통일된 법적 의미로 이해하는 견해가 옳다고 판단”하고 있다.(배종호(2006),‘대통령의 조약 체결□비준권과 이에 대한 국회의 동의권’, <세계헌법연구> 제12권1호, 2006년 6월, p.142; 강조는 인용자) 그러나 이러한 논리는 국회의 권한은 체결과 비준이라는 ‘하나의’ 사안에 대한 동의권을 의미하고, 대통령의 권한은 사실적으로 구분되는 2개의 행위 즉 체결과 비준 각각에 대한 것으로 해석되는 치명적인 문제를 안고 있다.

여기서 이를 좀 더 구체적으로 알아 보기위해 <조약에 관한 비엔나협약>에 기초 일반적인 조약체결절차를 표로 정리해 보면 아래와 같다. 비엔나협약 제2부 제1절 ‘조약의 체결’에 나와 있는 것처럼, 조약의 체결이란 전권대표의 임명에서 조약의 발효에 이르기까지의 모든 외교행위 즉 아래 표상의 단계I-단계VII까지를 일컫는 것으로 볼 수 있지만(광의의 체결), 현행 헌법에 ‘비준’과 관련해 명시적으로 구분되어 있는 ‘체결’이란 단계 I에서 단계 IV까지 즉 협상대표 임명, 협상, 조약문 채택, 조약문확정(조인)까지의 과정을 체결이라고 보는 것이 합당하다 하겠다(협의의 체결). 그럼에도 국회동의권에 대한 현재의 관행은 조약에 대한 서명(기명조인)이 완료된 이후 즉 ‘사후적’인 행위로 이해되고 있는 문제점을 안고 있다. 다시 말해 국회동의권을 외통부 주장처럼 ‘체결자체에 대한 비준 동의권’으로 해석할 때, 단계 I에서 단계 V까지 조약체결의 사실상의 전과정에 국회동의권이 완전히 배제되는 결과를 초래하고, 또 현행 관행이 비준동의안에 대한 가부를 묻는 것이기 때문에 협상의 내용에 대한 국회의 발언기회자체가 원천 봉쇄되는 결과가 초래된다.

“조약의 체결에 대한 국회의 동의는 사전동의라야 한다. ‘사전’이라 함은 기명조인전이라는 뜻이다. 조인전일 때에만 대통령의 외교행위에 대한 민주적 통제라고 하는 국회동의제의 원래의 목적이 달성되기 때문이다.”(권영성, <헌법학원론>, p. 838)

<표 1> 조약의 일반적 체결과정(<비엔나협약> 기준)

단계	주요내용	비엔나협약	비고
I	협상대표 임명	7조전권위임장(Full powers)
II	협상	협상단이 협상진행
III	조약문 채택	9조, 양자간 동의, 다자조약은 2/3 다수결
IV	조약문 확정	10조 조약문의 정본인증, 서명, 조건부서명, 가서명등의 방법이 있음
V	‘기속적’ 동의	서명, 문서교환, 비준□수락□승인, 가입등의 방법이 있음	한미FTA경우 ‘비준’
VI	기속적 동의 확정	16조 비준서, 수락서, 승인서, 가입서의 교환, 기탁	한국의 경우 ‘비준서’교환
VII	발효

그렇다고 할 때 국회동의권과 관련된 현재의 관행과 헌법이해는 1) 국회의 동의권이란 것이 체결과 비준 각각에 대한 동의권을 의미함에도 실제로는 후자 곧 비준에 대한 동의권 즉 ‘반쪽’ 동의권으로 이해되어 협상과정에 대한 입법부의 동의권이 전적으로 간과되고 있고, 2) 그나마 ‘반쪽’ 동의권도 조약 체결 이전에 다시 말해 ‘기명조인전(記名調印前)’에 행사되어야 하는 것임에도 사실상 사후적 승인으로 전도됨으로써 그 위상은 더욱 약화되어 있으며, 3) 그 당연한 결과로서 국회동의권의 입법취지라 할 대통령의 외교행위에 대한 입법부의 ‘민주적 통제’가 실질적으로 행사되고 있지 않다는 심각한 문제를 안고 있다는 점에서 위헌소지로부터도 자유롭지 못하다.

4. 국회의 ‘체결□비준 동의권’의 역사적 변천과정

그렇다면 아래에 제헌헌법에서부터 현행 9차 개정헌법에 이르기까지 대통령의 조약 체결□비준권이 어떻게 바뀌어 왔는지를 보기로 하자. 아래 표에서 알 수 있는 것처럼 1948년 제헌헌법은 제 59조에 조약의 체결권과 비준권 각각을 대통령에게 부여하고 있다. 반면 4.19혁명 이후 의워내각제 개헌 직후의 제3차 개정헌법에서는 ‘국무회의 의결에 의’해 조약의 비준권을 대통령에게 부여함으로써 대통령의 조약 체결권을 삭제하였다. 이후 5.16쿠데타이후 지금까지 대통령의 조약 체결□비준권에 대한 조항은 변화가 없다.

<표 2>헌법 제73조 개정연혁

헌법	제정 및 개정일	내용
제헌헌법	1948.07.17	第59條 大統領은 條約을 締結하고 批准하며 宣戰布告와 講和를 行하고 外交使節을 信任接受한다.
제3차개정헌법	1960.06.15	第59條 大統領은 國務會議에서 議決에 依하여 條約을 批准하며 宣戰布告와 講和를 行하고 外交使節을 信任接受한다.
제5차개정헌법	1962.12.26	第71條 大統領은 條約을 締結·批准하고 外交使節을 信任 接受 또는 派遣하며 宣戰布告와 講和를 한다.
제9차개정헌법	1987.10.29	第73條 大統領은 條約을 체결·批准하고, 外交使節을 信任·접수 또는 派遣하며, 宣戰布告와 講和를 한다.

반면 국회의 조약 체결□체결에 대한 동의권을 보면, 제헌헌법에서는 단지 대통령의 비준에 대한 동의권만 명시되어 있다가 5.16이후 5차 개정헌법에 와서 비로소 국회의 체결□비준 동의권이 명시되어 오늘에 이르고 있음을 알 수 있다.

	제정 및 개정일	내용
제헌헌법	1948.07.17	第42條 國會는 國際組織에 關한 條約, 相互援助에 關한 條約, 講和條約, 通商條約, 國家 또는 國民에게 財政的 負擔을 지우는 條約, 立法事項에 關한 條約의 批准과 宣戰布告에 對하여 同意權을 가진다.
제5차개정헌법	1962.12.26	第56條 ①國會는 相互援助 또는 安全保障에 관한 條約, 國際組織에 관한 條約, 通商條約, 漁業條約, 講和條約, 國家나 國民에게 財政的 負擔을 지우는 條約, 外國軍隊의 地位에 관한 條約 또는 立法事項에 관한 條約의 締結·批准에 대한 同意權을 가진다. ②宣戰布告, 國軍의 外國에의 派遣 또는 外國軍隊의 大韓民國領域안에서의 駐留에 대하여도 國會는 同意權을 가진다.
제8차개정헌법	1980.10.27	第96條 ①國會는 相互援助 또는 安全保障에 관한 條約, 중요한 國際組織에 관한 條約, 友好通商航海條約, 主權의 制約에 관한 條約 講和條約, 國家나 國民에게 중대한 財政的 負擔을 지우는 條約, 또는 立法事項에 관한 條約의 締結·批准에 대한 同意權을 가진다. ②(제5차 제56조와 같음)
제9차개정헌법	1987.10.29	第60條 ①國會는 相互援助 또는 安全保障에 관한 條約, 중요한 國際組織에 관한 條約, 友好通商航海條約, 主權의 制約에 관한 條約, 講和條約, 國家나 國民에게 중대한 財政的 부담을 지우는 條約 또는 立法事項에 관한 條約의 체결·批准에 대한 同意權을 가진다. ②國會는 宣戰布告, 國軍의 外國에의 派遣 또는 外國軍隊의 大韓民國 領域안에서의 駐留에 대한 同意權을 가진다.

<표 3>헌법 제60조 개정연혁

아래 표는 헌법상의 대통령과 의회의 조약 체결□비준권에 대한 변화를 요약한 것이다. 여기서 분명히 드러나는 것처럼 제헌헌법에서 4.19혁명때까지 조약의 체결과 비준에 대한 권한은 분명한 비대칭성을 보이다가 혁명이후 의원내각제 개헌에 와서 대통령의 체결권을 삭제하고 국무회의 의결을 조건으로 비준권만을 부여했음을 알 수 있는 것이다.

헌법	제□개정일	대통령	의회	비고
제헌헌법	1948.07.17	체결, 비준	비준 동의권
3차개정헌법	1960.06.15	비준(국무회의의결)	비준 동의권	1960.4.19혁명 의원내각제개헌
5차개정헌법	1962.12.26	체결□비준	체결□비준에 대한 동의권	5.16쿠데타 (1961.5.16)
8차개정헌법	1980.10.27	체결□비준	체결□비준에 대한 동의권	5.18민주화운동
9차개정헌법	1987.10.29	체결□비준	체결□비준에 대한 동의권	6월항쟁

<표 4>헌법상 체결□비준권의 변화

아래 2개의 표는 현행 헌법상 국회의 조약 체결□비준 동의권에 대한 국제 사례를 정리한 것이다. 여기서도 드러나듯이 권력구조상 (1) 의원내각제 형태를 취하고 있는 프랑스, 이태리, 독일, 일본의 경우 의회의 ‘비준 또는 승인’(프랑스), 의회의 비준 승인(이탈리아, 일본), 의회의 ‘동의와 참여’(독일)을 통해 대통령의 권한을 견제하고 있다. (2) 권력구조상 대통령제를 취하거나 그에 가까운 미국과 프랑스의 경우, 특히 미국의 경우 상원의 ‘자문과 동의’와 나아가 상원 2/3의 동의를 체결 요건으로 사실상 체결 전단계에서 부터 의회의 동의 없이는 조약체결이 불가능하고, 프랑스 역시 의회와 대통령 각각 비준권을 갖지만 특히 프랑스헌법 53조 (2)에 조약의 효력발생요건을 의회의 '비준 또는 승인(approval)'으로 명시함으로써 대통령의 권한을 명백히 견제하고 있다.

<표 5> 현행헌법 제60조관련 외국규정례

국명	조항	내용
프랑스	제53조 〔중요조약〕	(1) 평화조약, 통상조약, 국제기구에 관련되거나, 국가의 재정적 부담을 지우거나 입법사항의 변경을 포함하는 조약 또는 협정, 개인의 지위에 관련되거나, 영토의 분할, 교환을 초래하는 조약이나 협정은 의회의 입법에 의해서만 비준되거나 승인된다. (2) 이 조약이나 협정은 의회의 비준 또는 승인을 통해서만 효력을 발생한다.
이탈리아	제80조 〔조약의 비준〕	의회는 법률에 의거 중재, 사법 규제, 국토의 변경과 재정부담, 법률의 수정을 필요로 하는 국제조약의 비준을 승인한다.
일본	제61조 〔조약의 승인〕	헌법60조(2)는 조약의 체결에 필요한 의회의 승인에도 적용된다.
미국	II조 2항	대통령은 상원의 자문과 동의(advice and consent)을 받고 상원의원 2/3의 찬성에 의해 조약을 체결할 권한을 갇는다.

결국 권력구조상 대통령중심제를 취하고 있는 한국의 경우, 조약의 체결권과 비준권 모두를 대통령에게 위임하고 국회에는 단지 이에 대한 동의권만을 부여한 것만으로 이미 대통령과 의회사이 권한의 불균형이 발생할 소지가 있는 데다, 심지어 이 것 마저도 체결과 비준을 한 묶음으로 놓고 그것도 기명조인후에 가부만을 묻는 국회비준동의는 헌법의 기본원리인 삼권분립에도 위배될 뿐만 아니라, 엄연히 헌법상 존재하는 대통령의 조약 체결권에 대한 국회동의권을 사문화시키는 위헌적 관행이라고 볼 수밖에 없는 것이다.

<표 6>현행헌법 제73조관련 외국규정례

국명	조항	내용
중국	제81조 〔외교대표〕	중화인민공화국 대통령은 전인민대회 상무위원회를 결정에 의거 ... 외국과 체결한 조약과 중요 협정을 비준하고 폐기한다.
프랑스	제52조 〔대통령의 권한〕	(1) 공화국 대통령은 조약을 협상하고 비준한다. (2) 공화국 대통령은 비준에 구속되지 않는 국제협정의 체결과 관련된 모든 협상을 보고받는다.
독일	제59조 〔국제관계에서의 대표〕	(1) 대통령은 국제관계에서 연방을 대표한다. 대통령은 연방을 대신하여 외국과 조약을 체결한다. (2) 연방의 정치적 관계를 규정하거나 연방 입법에 관련되는 조약은 연방규약의 형태로, 그 어떤 특정한 경우에 있어서도 그러한 연방 입법에 권한이 있는 자의 동의와 참여가 반드시 있어야 한다. 행정협정이나 연방행정관련 규정도 동일하게 적용된다.
이태리	제87조 〔대통령의 의무〕	(8) 대통령은 외교사절을 신임□접수하고, 승인이 필요한 모든 경우에 의회의 승인이 있을 경우 국제조약을 비준한다.
미국	제2조 2항	대통령은 상원의 자문과 동의을 받고 상원의원 2/3의 찬성에 의해 조약을 체결할 권한을 갖는다.

5. 통상절차법의 기본방향

‘국제통상조약 체결절차에 관한 법률’의 대상과 관할범위는 협상전권대표의 임명, 협상, 서명, 조약문의 교환 즉 조약에 대한 국가의 기속적 동의이전 단계까지의 외교에 대한 일종의 입법불비상황을 타개하는 의미를 지니며, 나아가 국회동의권제의 원래취지에 맞게 ‘국가나 국민에게 중대한 재정적 의무를 지우는 조약’과 관련 행정부에 대한 입법부의 ‘민주적 통제’를 확보, 강화한다는 것이 기본 취지이다.

조약체결과정의 “투명성과 신뢰성”을 제고하고 더불어 협상팀의 전문성을 강화하며 나아가 통상정책의 신패러다임을 만들어 내기 위해서도 ‘통상절차법’은 매우 긴박한 요구이다. 그 주요내용을 간추리면 아래와 같다. 현재 국회에는 몇 종류의 법안이 제출되어 있고, 나름대로 적잖은 차이를 보이고 있다. 하지만 여기서는 각 법안를 상세히 비교분석하기 보다, 법안의 원래 취지라는 관점에서 들어가야 할 기본 내용을 짚어 보는 데 한정하기로 한다. 세세한 법기술적인 조정은 의지만 있으면 결코 어렵지 않게 타협되리라 보기 때문이다.

(1) 통상협상정보의 비공개를 금지하는 등 정보공개가 국가에 중대한 불이익을 초래할 우려가 있는 경우를 제외한, 모든 관련 정보의 공개

(2) 국회에 상설적인 위원회 설치 (“통상특위” 또는 “통상위원회”, 적어도 “통상소위원회”)

(3) 전문가, 이해관계자로 이루어진 민간자문위원회 설치

(4) 급변하는 대내외 통상 환경에 대응하기 위해 주기적으로 통상협상 기본계획 재심의

(5) 조약 추진 이전 국회의 ‘조약추진동의’, 즉 국회동의하 조약 추진

(6) 협상전 단계에서 산업 및 고용영향평가 실시, 협상과 국내대책 병행추진

(7) 협상전에 조약문안 마련

(8) 필요시 민간전문가가 포함된 협상단 구성, 이해당사자 협상참관

(9) 국회 소관 위원회에 협상 진행상황의 보고하고 반드시 협의(consultation), 이해당사자 및 국민에게 수시 설명하고 의견수렴

(10) 최종협상안은 국회 소관 위원회의 심의, 의결후 가서명

(11) 협상에 문제가 있을 시 국회는 재협상을 요청

(12) 국회동의후 정부는 협상에 서명, 비준

(13) 국회동의하에만 국내적 효력 발생

(14) 조약문의 번역과 관련 검독 시스템을 구축