세계화, 불평등과 복지국가

이정우(경북대 경제통상학부 교수)

<목차>

1. 서론

2. 세계화와 불평등

3. 세계화와 복지국가

4. 한국의 미래에 대한 시사점

1. 서론

세계화는 현재 시대의 대세다. 그러나 현재 진행중인 세계화는 역사상 처음 있는 현상은 아니다. 경제사학자 Williamson에 의하면 19세기 말에서 제1차 세계대전 발발 때까지 소위 제1차 세계화가 있었고, 현재 진행중인 세계화는 제2차 세계화라 부를 수 있다(Aghion and Williamson, 1999: Williamson, 2002). 세계화는 흔히 “상품, 노동, 자본시장에서 세계적 통합이 높아지는 현상”으로 정의되는데, 이 점에서 볼 때 제1차 세계화와 제2차 세계화는 그 성격이 아주 대조적이다. 즉, 제1차 세계화는 자본이동과 노동이동이 대단히 활발했던 반면 제2차 세계화는 자본이동과 노동이동은 상대적으로 감소하였고, 그 대신 상품 무역이 대단히 활발하다. 예를 들어 노동이동을 보면 19세기말에는 연평균 세계 인구의 10%가 국경을 넘을 만큼 이동이 활발하였던 데 비해 최근 세계 전체의 인구이동 규모는 연 1억 7천만명 정도로서 세계 인구 대비 3%에 불과하다.

세계화를 보는 관점도 논자에 따라 극과 극을 달린다. 세계화는 한편으로는 세계 발전의 원동력으로 찬양받는가 하면 다른 한편에서는 萬惡의 근원으로 규탄 받고 있다. 세계화를 찬양하는 전도사를 자임하는 New York Times의 Thomas Friedman은 “세계는 평평하다”고 주장하면서 세계화라는 좋은 기회에 편승해서 많은 나라가 성장하고, 빈곤을 줄일 수 있다고 열변을 토한다.

반대로 세계화를 비판하는 진영에는 수많은 시민단체들이 포진해 있다. 1999년 미국 시애틀의 대규모 집회를 시발로 해서 그 후 세계정상급 회담이 열리는 곳마다 세계 각국의 시민단체들이 집결하여 반세계화의 구호를 소리 높여 외치는 것이 아주 익숙한 풍경이 되었다. 미국을 대표하는 비판적 지성인 Noam Chomsky는 세계화의 수레바퀴에 해당하는 세계무역기구(WTO)를 가리켜 “WTO는 다국적기업의 이익에만 봉사한다”, “WTO는 세계 인민을 죽이고 있다”고 열을 규탄한다.

이와 같이 관점에 따라 판이한 얼굴을 가지는 세계화를 우리가 어떻게 파악하는가 하는 것이 한국의 미래 발전전략을 수립하는 데 매우 중요하다. 세계화의 진정한 얼굴은 과연 무엇인가? 위에서 든 세계화에 대한 찬반 견해는 각각 세계화의 한 면만을 극단적으로 부각한 것으로 이해된다. 실제로 세계화는 야누스와 같이 긍정적, 부정적 두 개의 얼굴을 동시에 갖고 있다고 보는 것이 옳을 것이다.

현재 세계화에 대한 시민사회의 대응은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 하나는 무조건 배척하는 태도다. 둘째는 합리적 비판을 가하는 것이다. 우리가 취해야 할 것은 후자라고 생각한다. 목욕물을 버리면서 아기까지 버리는 우를 범해서는 안 된다. 세계화의 흐름을 인정하되 그 해악을 경계하고 현명하게 대처할 필요가 있다.

세계화에 대한 세계의 여론 동향을 보면 두 가지 특징이 나타난다. 하나는 1990년대에 비해 최근에 올수록 세계화에 대한 반대가 약해지고 있다는 것이다. 둘째는 세계화에 대한 반대는 빈국보다는 부국에서 두드러지게 나타난다는 점이다. 가난한 나라에서 세계화에 대한 반대는 전보다 약해졌다.

WEF 2002년 회의에 보고된 캐나다의 여론조사 회사 Environics의 세계 여론조사 결과를 보면 25개국 25,000명을 대상으로 한 세계화에 대한 태도에서 남과 북의 차이가 두드러지게 나타나고 있다. 이는 몇 십년 전의 태도와는 180도 역전된 것이어서 흥미롭다. 즉, 과거에는 부국(북)은 무역과 투자의 자유화, 세계경제통합을 지지하고 있었고, 빈국(남)은 그것을 반대 혹은 우려하는 시선으로 바라보고 있었는데, 최근에 와서는 이런 시선이 180도 달라져서 세계화 반대 여론의 진원지는 빈국이 아니고 부국이다.

한국에서도 세계화를 보는 시선은 논자에 따라 현격한 차이가 있다. 김영삼 정부 시절 정부의 구호가 한 때 ‘세계화’였는데, 그 때나 지금이나 정부와 재계는 세계화에 우호적인 태도를 갖고 있고 거의 절대적 지지를 보낸다. 그 반면 많은 시민단체에서는 세계화를 의심의 눈으로 바라보는 경향이 있다. 드물긴 하지만 일부 극단적 논자의 경우에는 우리 사회 많은 문제의 원천을 세계화에서 찾으면서 세계화에 무조건 반대하는 과격한 논조를 펴는 경우도 있다. 과연 어느 쪽이 옳은가? 정답은 아마 양쪽 극단은 아니고, 중간의 어디일 것이다. 세계화는 천사도 아니고, 악마도 아니다. 우리는 세계화를 있는 그대로 받아들이면서 세계화의 물결을 최대한 이용하는 지속가능한 국가발전 전략을 수립해야 할 것이다.

본고에서는 세계화의 여러 측면 중에서 세계화가 불평등에 미치는 영향을 검토하고, 나아가서 세계화와 복지국가의 관계를 분석해보고자 한다. 2절에서는 세계화가 불평등에 미치는 영향을 분석하고, 3절에서는 세계화와 복지국가의 관계를 검토하며, 그 바탕 위에서 4절에 가서 한국의 미래 발전전략에서 개방과 복지국가 문제를 어떻게 접근해야 옳은가 하는 문제에 대한 시사점을 도출하고자 한다.

2. 세계화와  불평등

세계화는 단순한 얼굴을 가진 게 아니다. 하나의 예로서 아동노동 문제를 보기로 하자. 현재 세계 전체로 1-2억명의 아동이 노동에 종사하고 있는 것으로 추정되고 있다. 그 중 절반이 아시아에 있고, 95%가 빈국에. 초등학교 못 다니는 아동이 1억명이다. 1993년 미국에서 진보적 상원의원 Tom Harkin의 발의로 아동노동억제법(Child Labor Deterrence Act: 일명 Harkin법)이 통과되었다. 이 법은 물론 아주 훌륭한 의도를 갖고 있었다. 과연 결과도 좋았던가? 이 법이 통과된 뒤 방글라데시의 방직공장에서 일하던 아동 5만명이 일자리를 잃고 길거리로 내몰렸고, 심지어 그 중 일부는 매춘을 강요당하는 지경에 이르렀다는 사실은 아주 충격적이고도 역설적이다(Bhagwati, 2004, pp. 68-71). 경제 현상에서 자주 보듯이 단순한 선의만 갖고는 문제를 해결할 수 없다는 것을 이 사례는 잘 보여준다. 제조업에 종사하는 아동노동을 금지시키면 아동들이 학교로 돌아갈 것을 기대하지만 실제로 그 아동들은 농업 부문의 노동으로 돌아갈 확률이 높고, 여기서는 학교에 갈 가능성이 더 낮아진다(Lindert and Williamson, 2001).

오히려 우리의 직관과는 반대로 세계화로 인해 아동노동이 감소했다는 증거가 베트남에서 발견된다. 베트남은 6세 - 15세 사이의 어린이의 26%가 농업에서 일하고, 7%가 다른 부문에서 일할 정도로 아동노동이 보편적인 나라다. 1990년대 중반 베트남 정부가 쌀 수출을 자유화함에 따라 베트남 쌀 가격은 세계시장에 노출되고 그 결과, 쌀 수출이 배증하였는데, 소득이 증가한 베트남 농가는 늘어난 소득으로써 아동노동을 대체하는 쪽으로 반응하였다(Bhagwati, 2004, pp. 71-72). 우리가 세계화를 무조건 비판하기는 어렵다는 하나의 단면을 아동노동에서도 발견할 수 있다.

현재 세계화를 둘러싼 몇 가지 대표적 쟁점이 있다. 세계화는 빈곤과 불평등을 증가시키는가, 아니면 감소시키는가? 세계화는 노동의 권리를 증진시키는가 혹은 후퇴시키는가? 세계화는 아동노동을 증가시키는가, 아니면 감소시키는가? 세계화는 환경을 파괴하는가 혹은 개선시키나? 세계화는 민주주의를 증진시키는가 아니면 저해하는가? 세계화는 문화 다양성에 기여하는가 혹은 파괴하는가? 등의 의문이다. 이들 모든 문제를 여기서 다룰 여유는 없고, 본고의 주제인 불평등 문제에 우리의 관심을 집중하기로 하자(Kaplinsky, 2005: 이강국, 2005: 양동휴, 2007 참조).

흔히 세계화는 양극화의 원인으로 간주되는 경향이 있다. 세계화를 비판하는 진영에서 제기하는 세계화의 대표적 문제는 그것이 소위 ‘바닥으로의 경주’(race to the bottom)를 유발한다는 것이다. 세계화 과정에서 부국은 더 성장하는 반면 자본을 유치하기 위해 치열한 경쟁에 내몰린 빈국에서는 임금, 노동조건, 사회적 권리, 환경 등에서 점차 불리한 조건을 제시할 수밖에 없고, 그 결과 세계적 빈부격차는 더 심해질 것이라는 것이다.

최근 세계화와 양극화가 동시에 진행되면서 세계화가 양극화의 주범으로 의심을 받고 있는 게 사실이고, 그것이 광범위한 反세계화 운동의 추동력이 되고 있다. 그러나 세계화 자체를 세계의 불평등 심화의 원인으로 바로 단정하기에는 간단치 않은 여러 가지 고려사항이 있다. 세계 전체를 하나의 단위로 하여 측정한, 말하자면 세계시민의 소득불평등이 20세기 말에 와서 사상최고 수준에 도달하여 그 주범으로 세계화가 의심을 받고 있지만 이에 대해서는 세계화의 결과라는 해석과 그렇지 않다는 주장이 엇갈리고 있어서 쉽게 결론을 내릴 수는 없다.

먼저 빈곤을 보자. 지난 20년간 세계 전체의 빈곤이 크게 감소하였다. 하루 소득이 1달러 미만인 사람을 극빈 인구라고 정의했을 때, 그 인구는 1981년 14억 8천만명(세계 인구의 33%)에서 2001년에는 10억 9천만명(세계 인구의 18%)으로 감소하였다(Chen and Ravallion, 2004). 그런데 극빈이 감소한 주요 국가가 중국과 인도라는 세계화 적극 참가국이었던 반면 세계화에 멀리 떨어져 있었던 아프리카의 극빈은 증가하였다는 사실은 우리에게 중요한 시사점을 던져준다. 실제로 이 기간 동안 중국의 극빈 인구가 4억명 감소하였으므로 중국을 제외한 세계의 다른 모든 나라의 극빈 인구는 불변임을 알 수 있고, 실제로 아프리카의 극빈 인구는 이 기간에 오히려 증가하였다. 1960년대까지는 세계 빈곤의 중심이 아시아였는데, 이제는 아프리카로 바뀐 것이다.

그러나 위의 증거만 갖고 바로 세계화가 빈곤을 감소시킨다고 낙관할 수는 없다. 실제로 하루 소득 1-2달러인 빈곤 인구는 1981 - 2001년 사이에 10억에서 16억명으로 오히려 크게 증가하였는데, 이는 중국, 인도의 극빈인구(하루 소득 1달러 미만) 중 상당수의 소득이 증가했다고 하지만 실은 바로 위인 1-2달러 수준으로 경미하게 상승하였기 때문일 것으로 보인다. 이런 사실을 종합해본다면 세계화가 빈곤을 악화시키는 것은 아니지만 세계화가 곧 빈곤을 축소시킨다고 낙관할 수만은 없다. 나아가서 평균 수명, 유아사망률, 교육 수준 등 빈곤을 측정하는 간접적 자료를 분석했을 때 1980년 이후 세계화가 진전된 시기에 세계 빈민의 삶의 질이 개선되었다는 증거는 희박하다(이강국, 2005, pp. 209-213).

그러면 불평등에 대한 증거를 보자. 1820년 이후 180년간 세계의 불평등 추세를 분석한 결과를 보면 불평등은 엄청나게 확대되었다. Pritchett(1997)에 의하면 1870년에 미국의 1인당 소득이 당시 최빈국의 8.7배였는데, 1990년에는 그 격차가 45.2배로 늘어났다고 한다. 19-20세기의 200년을 시기별로 쪼개 본다면 제1차 세계화 시대였던 1870-1914년 시기 동안 불평등이 급속히 심화하였고, 1950-2000년의 제2차 세계화 시기 동안은 다소 완만한 불평등 심화가 있었던 것이 사실이다(Williamson, 1997, 2002: Aghion and Williamson, 1999). 그렇다면 세계화는 불평등을 심화시킨다고 바로 결론을 내려도 좋을까?

그러나 표준적 경제이론에서 Stolper-Samuelson 정리(1941)가 말하는 대로 자유무역이 요소가격을 균등화시키는 경향이 있다면 세계화에 따라 후진국에 풍부한 노동이란 생산요소의 가격인 임금이 상승함으로 인해 오히려 세계적으로 불평등이 축소할 것으로 기대할 수 있다. 그러므로 세계화 자체를 바로 양극화의 원인으로 보는 것은 무리가 있음을 알 수 있다. 지난 200년간 세계화의 진행과 세계 불평등의 상승이 동시에 나타났기 때문에 얼핏 보면 세계화가 불평등 심화의 원인인 것처럼 보이지만 실은 둘 사이에는 인과관계가 없고, 오히려 세계화가 있었기 때문에 그래도 세계의 불평등이 조금은 축소되어 나타난 것으로 보는 견해도 있다(Lindert and Williamson, 2001). 특히 최근의 변화, 즉, 1980년 이후 20년만을 보면 세계의 불평등은 감소하고 있는데, 이는 최빈국인 중국과 인도가 세계화에 적극 참여함으로써 얻은 고도성장에 주로 기인하는 것이지만 어쨌든 1800년 이후 200년 만에 처음 나타난 불평등 축소 현상이라는 점은 특기할 만하고, 이 점은 세계화 찬성론자들에게 강력한 지지 근거를 제공하고 있다.

1870-1914년의 제1차 세계화 시대에 각국 간의 임금격차는 명백한 수렴 현상을 나타내고 있고, 그 뒤의 反세계화 시기인 兩次大戰 및 戰間期(1914-1950)에는 반대 경향을 보이고 있어서 표준적 경제이론의 예측과 부합한다. 2차 대전 후의 제2차 세계화 시기에 대해서 실증분석을 한 세계은행은 후진국 중에서도 세계화 참가국들(globalizers)은 소득이 증가한 데 반해서 세계화 비참가국들(non-globalizers)의 소득이 정체한 점을 들어서 세계화를 적극 옹호하고 있다(Wolf, 2004). 현재 세계의 소득불평등의 주요 원인은 국가내 불평등이 아니라 국가간 소득격차인데, 국가간 소득격차를 가져온 주요 원인이 세계화의 물결에 합류했느냐 여부에 달렸다는 것이다. 그리고 세계화 옹호론자들은 세계 전체의 불평등이 1980년경 최고조에 달한 이후 약간씩 하락 추세를 보인다는 증거를 들어 세계화를 정당화하고 있다.

그러나 세계은행의 경제학자 Milanovic은 세계화가 불평등을 축소시킨다는 명제에 반대한다(Milanovic, 2003). 그는 1870 - 1914년의 시기 즉, Williamson이 말하는 제1차 세계화 시기는 한편으로는 세계화의 전성기였지만 다른 관점에서 보면 식민주의의 전성기였다는 점을 지적한다. 이 시기는 제국주의 국가가 식민지를 착취, 약탈한 시기였으므로 당연히 세계적 불평등이 심화되었다는 것이다. 예를 들어 인도네시아에서 네덜란드 동인도회사로 이전된 잉여가 1868-1930년 시기에 인도네시아 국민소득의 7.4 - 10.3%에 달했다는 사실, 그리고 아프리카 콩고에서 무려 1천만명의 주민이 제국주의 침략으로 학살되었다는 사실 등을 Milanovic은 지적한다. 식민주의의 착취가 없었다면 세계 국가간의 소득격차는 지금보다 훨씬 작을 것이다. 예를 들어 인도는 1760년 당시 이미 1인당 소득이 영국의 70 - 90%의 수준에 도달해 있었다는 점, 그리고 중국의 1인당 소득은 1800년 당시 아마 영국보다 높으면 높았지 결코 낮지 않았을 것이라는 점을 Milanovic은 근거로 제시한다.

Milanovic은 Paul Bairoch의 제3세계 경제발전 연구를 인용하여 세계의 불평등이 지난 200년간 확대되어 왔음을 강조하고 있다. <표 1>은 Bairoch의 연구결과를 보여주고 있는데, 이 표는 1900년 영국의 1인당 소득을 기준(=100)으로 했을 때 세계 각 지역의 상대적 소득의 시대적 추이를 나타내고 있다. 여기서 보면 1800년  경만 해도 세계 각국의 소득격차는 아주 작았으며, 제3세계와 현재 선진국의 소득격차는 거의 없었다는 사실을 알 수 있다. 그러나 그 후 선진국, 그 중에서도 특히 영국, 미국이 괄목할만한 경제성장을 하는 동안 제3세계는 경제발전이 불가능하였고, 실제로 19세기 동안 1인당 소득이 후퇴하고 있었다는 충격적 사실을 확인할 수 있다.

<표 1> 세계 각국의 1인당 소득 추이(1900년 영국=100)

	1800	1830	1860	1880	1900	1913
제3세계	6	6	4	3	2	2
선진국	8	11	16	24	35	55
영국	16	25	64	87	100	115
미국	9	14	21	38	69	126

자료: Paul Bairoch, Victoires et devoires, 3 vols: Paris, Gallimard, 1997,

vol 1, p. 404(Milanovic, 2003에서 재인용)

1980년 이후 20년간 세계 전체의 소득 불평등이 세계화 논쟁에서 대단히 중요한데, 최근 Sala-i-Martin은 세계의 소득분배를 새로 추계하였다(Sala-i-Martin, 2002b). 그에 의하면 지금까지 세계 소득분배 추계는 3단계를 거쳐 발전해왔다. 제1단계에서는 각국의 인구 차이를 무시하고 모든 나라를 동일 단위로 보는 단순한 가정에 입각하고 있었고, 제2단계에서는 각국의 인구 차이를 감안하여 나라별로 상이한 가중치를 부여하였으며, 자신의 추계인 제3단계에 와서는 각국의 인구 차이뿐 아니라 각국의 국내 불평등까지 감안한다는 점에서 차이가 있다고 본다.

각국의 국내 불평등을 얻기 위해서 Sala-i-Martin은 세계 97개국을 다룬 Deininger and Squire(1996)의 새로운 자료에 기초하여 세계 전체의 지니계수를 추계하였는데, 이는 세계 인구의 90%를 포괄한다. 그가 추계한 세계 전체의 지니계수의 추이는 다음과 같다. 즉, 0.657(1970) -> 0.662(1980) -> 0.654(1990) -> 0.633(1998)이다. 이 결과는 자신의 종전의 연구(Sala-i-Martin, 2002a)에 비해 1970년의 지니계수 값은 약간 높아졌고, 1980년대 이후의 값은 떨어진 것으로 나온다. 1980년 이후의 지니계수의 하락이야말로 Martin Wolf(2004)나 세계은행의 Wolfenson 전총재가 세계화를 옹호하는 중요한 근거가 된다.

그러나 Milanovic은 1980년 이후 20년간의 세계 전체의 소득 불평등은 추계방법에 따라 달라진다는 점을 강조하고 있다. 즉, 세계 각국의 인구 가중치를 두지 않는 경우에는 세계 불평등이 크게 증가한다. 지니계수로 표시해서 이 시기의 불평등은 0.46에서 0.54로 크게 증가하였다. 인구 가중치를 둘 경우에는 불평등이 축소한다. 그러나 이것은 중국, 인도의 경제성장에 크게 의존하고 있다. 여기서 중국, 인도를 제외하고 계산해보면 세계의 불평등은 1980년을 저점으로 해서 다시 상승하는 결과를 보인다.

그리고 흔히 중국의 경제성장을 세계화의 영향, 신자유주의의 승리로 해석하고 있으나 Milanovic은 다른 해석을 내놓는다. 즉, 그는 중국의 고도 경제성장은 세계화의 성공도 아니고, 시장의 승리도 아니다. 그것은 오히려 사회주의 체제하에서의 중국 특유의 국유기업 및 향진기업의 성공으로 봐야 하므로 오히려 시장만능을 강조하는 신자유주의와 모순된다는 것이다.

다른 한편 세계화 시대에 국내의 소득 불평등은 어떤 변동을 보일까? 많은 나라에서 국내 소득불평등이 크게 증가한 점은 주목할 만하다. 미국, 영국, 일본, 중국, 인도, 러시아 등 대국들이 여기에 해당한다. 그러나 세계화 시대라고 해서 모든 나라의 소득 불평등이 커진 것은 아니다. 유럽의 복지국가들은 세계화 시대에도 여전히 불평등 심화 추세를 보이지 않고 비교적 초연한 모습을 보여서 대조적이다.

표준적 경제이론에 의하면 세계화와 더불어 노동이 부족한 富國에서는 저임금 노동력이 유입하여 임금불평등은 증가하는 반면, 노동이 풍부한 貧國에서는 반대의 현상이 나타날 것으로 예측된다. 19세기말 제1차 세계화 시대의 경험을 보면 미국, 캐나다, 호주 등 신세계의 불평등 증가와 덴마크, 노르웨이, 스웨덴, 이태리 등 구세계의 불평등 감소라는 현상이 뚜렷이 나타나 경제이론을 지지해준다(O'Rourke and Williamson, 1999). 지금은 말하자면 제2차 세계화가 진행되고 있다고 할 수 있는데, 그 과정에서 국내의 소득 불평등이 과연 심화하느냐 하는 문제에 대해서는 아직 뚜렷한 결론 없이 논쟁이 계속되고 있다.

지난 4반세기 동안 미국은 특히 불평등 심화 추세가 심하여 선진국에서도 가장 높은 소득불평등을 보이고 있어서 ‘두 개의 미국’(The Two Americas)을 논할 정도에 이르렀다. 지금까지 미국에서 제기된 불평등 심화의 원인으로는 첫째, 기술진보의 성격, 정보격차(digital divide) 등 기술적 요인, 둘째, 공장의 해외이전으로 인한 일자리 소멸, 해외 이민의 증가 등 세계화 요인, 셋째, 노조 약화 및 낮은 최저임금 등 제도적 요인을 강조하는 세 가지 가설로 압축된다. 논의의 결과는 기술혁신, 특히 정보화, 지식기반사회의 도래가 불평등 심화에 주요한 영향을 미쳤다는 데는 이견이 없으며, 그와 더불어 세계화, 제도적 요인도 상당히 중요한 영향을 미친 것으로 보고 있다. 이 세 가지 요인의 상대적 중요성에 대해서는 기술적 요인이 가장 큰 비중을 차지한다는 점에서 대체로 의견이 모이고 있으나 여전히 많은 경제학자들이 참가해서 치열한 논쟁이 진행 중이다.

3. 세계화와 복지국가

20세기 후반에 와서 제2차 세계화라고 불리는 안정적, 지속적 세계적 시장통합이 가능했던 데는 선진국에서 복지국가로의 전환이 결정적인 역할을 했다는 주장이 있다(Rieger and Leibfried, 2003). 이들에 의하면 복지국가는 국제경제질서의 성립을 위해서 충분조건은 아니지만 필요조건이라는 것이다. 즉, 2차 대전 후 30년간 서구에서 복지국가가 충분히 발전하고 난 뒤에 비로소 선진국들은 수입장벽을 인하하거나 제거할 수 있었다는 것이다.

복지국가에 의해서 소득안정이 보장되고 난 뒤에 비로소 정부는 통상정책 마련에 신축성을 갖게 되었다. 20세기 말 세계경제의 급성장이 가능했던 배경에는 이런 요인이 있었다. 다른 말로 표현하면 세계화는 궁극적으로는 사회정책에 의존한다는 뜻이다.... 세계화는 결코 일방통행적인 과정이 아니다. 복지국가적 간섭을 가져오게 했던 파라미터 - 광범위한 사회적 불안정과 경제적 빈곤의 존재 - 가 신국제경제질서 속에서 소멸하지 않고 여전히 존재하기 때문이다. 아니 오히려 그런 조건이 더 두드러지고 있다. 그 결과 세계적 시장통합 증진의 전제조건이 사회적으로 불충분할 때는 언제든지 보호주의 정책으로 회귀할 수 있다.(Rieger and Leibfried, 2003, p. 51)

경제학자 Rodrik은 국제적 경제통합이 증진된 것을 2차대전 후 세계경제의 특징으로 들면서 동시에 이 시기에 각국 정부의 규모가 커진 사실을 주목한다. 2차대전 이전 선진국에서 GDP 대비 정부의 규모는 평균 21%에 불과했으나 1990년대에 오면 이 비율은 47%로 상승하였다. 특히 미국(9%->34%), 스웨덴(10%->69%), 네덜란드(19%->54%)에서 이런 상승 경향은 두드러졌다. 정치학자 Katzenstein은 스웨덴, 오스트리아, 네덜란드 등 유럽의 개방형 소국에서 정부의 규모가 커진 것은 우연이 아니라고 주장한다. 이들 나라에서 정부는 국제경제의 힘에 노출됨으로써 발생하는 위험에 대한 안전판 노릇을 한다고 본다. 그는 이렇게 말한다.

국제적 자유화가 진행된 1950-60년대에 와서 비로소 유럽 소국에서 공공부문이 큰 역할을 하게 되었다. ...1956-57년에는 국민소득 중 사회보장지출의 비중이 유럽의 대국과 소국에서 꼭 같이 13%였으나 1971년에 오면 이 비율이 대국에서는 14.3%인 반면 소국에서는 20.9%로 상승하게 된다. ...소위 ‘보수적’인 스위스에서 전후 사회지출의 증가는 ‘사회주의적’인 영국을 능가하게 되었다.(Katzenstein, 1985, p. 55)

Rodrik은 어떤 국민경제의 개방성과 그 나라의 정부 규모 사이에는 밀접한 양(+)의 상관관계가 있다고 본다. 사회보험과 정부가 외부의 위험에 대한 보호막 역할을 한다는 점을 이해한다면 이 상관관계의 수수께끼가 풀린다. 그는 “사회적 복지국가와 개방경제는 동전의 앞뒷면과 같다”(Rodrik, 1997, p. 53)고 결론내린다. 복지국가가 확립된 유럽 경제가 일본과 미국처럼 상대적 복지국가 후진국에 비해 훨씬 더 개방적이고 수출의존적인 것은 결코 우연이 아니다.

그럼 세계화와 복지국가의 관계 중에서 반대로 세계화가 복지국가에 미치는 영향은 어떨까? 복지국가가 세계화를 가져온 측면이 있지만 동시에 세계화는 복지국가에 심대한 영향을 주는 것이 사실이다. Rodrik은 이것을 딜레마라고 표현한다. “(세계화)는 국가에 대해 보다 많은 사회보험을 요구하면서 동시에 국가가 효과적으로 그런 역할을 하는 능력을 제한한다. 따라서 세계화가 진행됨에 따라 국내시장을 국제무역에 개방하는 것을 유지하기 위해서 필요한 사회적 합의는 위험에 봉착한다. 무역에 대한 국내의 정치적 지지가 쇠퇴함에 따라 구식의 보호주의로 회귀할 가능성이 생긴다.”(Rodrik, p. 53)

과연 세계화는 복지국가를 붕괴시키는가? 세계화 시대에 치열한 국제경쟁에 살아남기 위해서는 각종 복지정책은 사치가 아닌가? 복지정책은 노동비용을 증가시키기 때문에 세계화와 양립할 수 없는 것이 아닌가 하는 의문이 자연스럽게 제기된다. 소위 ‘바닥으로의 경주’(race to the bottom)론은 그런 논리에 입각해 있다. 그러나 지금까지의 연구는 ‘바닥으로의 경주’가 성립하지 않는다는 것을 보여준다(Bhagwati, 2004, ch 10). Bhagwati에 의하면 아무리 국제경쟁이 치열해져도 바닥으로의 경주가 일어나는 게 아니고 오히려 그 반대로 ‘위를 향한 경주’(race to the top)가 일어나고 있다는 것이다.

Castles 역시 세계화가 진행된 1980년 이후에 선진국의 복지지출이 더 증가하고 있다는 점을 들면서 바닥으로의 경주가 일어나고 있지 않다고 주장한다(Castles, 2006). 그는 1980 - 1998년의 시기에 OECD 21개국 중 오직 두 나라(아일랜드와 네덜란드) 만이 GDP 대비 사회지출의 하락을 보였고, 이 비율은 평균 4% 상승하였다는 것이다. 물론 이 상승 폭은 그 전 20년의 상승 폭에 비하면 절반도 안 되는 것이지만 어쨌든 평균의 상승이 중요하다는 것이다. Castles는 복지국가가 ‘바닥으로의 경주’를 하는 것이 아니고, ‘한계까지 성장’(growth to limits)한 것이라고 해석한다.

조세 경쟁(tax competition)에 대한 Swank(1998)의 연구도 예상을 벗어난 결과를 보여준다. 그는 1970년대 - 1990년대 사이에 17개 선진국의 법인세를 조사했는데, 거의 변동이 없다는 것을 발견했다. 일부 법인세 인하가 있는 경우도 그 전에 정부가 기업에 제공한 특별 인센티브나 특혜의 제거와 상쇄되는 경우가 많았다. Swank의 결론은 아래와 같다.

“국제자본시장에의 노출은 ...보통의 예산 불균형 상태에서는 반드시 심각한 복지국가 후퇴를 가져오지 않는다. 예산 적자만 없다면 국제 자본이동성하에서도 약간은 사회적 보호의 증가가 가능하다. 그러나 예산 적자 폭이 크다면 자본이동성은 사회복지 노력의 삭감을 가져온다(Swank, 1998; Pierson, 2006, pp. 28-209에서 재인용).

세계화 시대에 다른 나라에 앞서 보다 많은 해외투자를 유치하고 싶은 정부는 딜레마에 빠진다. 자본의 입장에서 보면 복지국가라는 존재는 비용이요, 국가경쟁력의 훼손을 의미하므로 최대한 복지국가를 후퇴시키는 것이 필요하다. 현재 진행중인 제2차 세계화의 특징은 19세기 말의 제1차 세계화에 비교해보면 노동이동은 적고, 자본이동이 활발한 것인데, 따라서 각국에서는 자본에 대한 과세를 최소화하려는 경쟁이 일어나게 된다. 그 결과는 국제간의 바닥으로의 경주, 자본의 활발한 이탈, 이동이 예상되는데, 실제는 이런 일이 좀처럼 일어나지 않는다.

자본은 발 빠르게 이동할 것이라는 위협은 자주 가하지만 실제로 이를 행동으로 옮기는 일은 매우 드물다. 실제 이탈은 드물고, 오히려 이탈 위협으로 인한 경기변동이 현실적으로 발생하는 경향이 있다(Hay, 2006, p. 211-212). 왜 자본이탈이 쉽게 일어나지 않는가? 그 이유는 현재 각국이 부과하는 법인세율이 다국적기업에게 그리 큰 부담이 되지 못한다는 점, 그리고 실제로 어떤 나라에 일단 투자가 이루어지고 나면 자본이 다른 나라로 쉽사리 이동하지 못하게 만드는 여러 가지 현실적 요인이 존재하기 때문이다. 보통 자본이 국경을 넘어 자유자재로 이동할 수 있는 성질을 가리켜 ‘발이 가벼운 자본’(footloose capital)이란 표현을 쓰지만 실제로 일단 어떤 나라에 투자가 이루어지고 나면 자본도 그리 발이 가볍지 않게 된다는 뜻이다.

한편 Wilensky는 다국적기업의 투자를 비교분석한 뒤 이렇게 말한다. 얼핏 보면 다국적기업은 노동비용이 싼 후진국에 주로 몰려갈 것 같은데, 지금까지의 실적은 전혀 그렇지 않고 오히려 반대로 선진국에 집중되어 왔다. 이것은 무엇을 말하는가? 이런 현실은 ‘바닥으로의 경주’론과는 부합하지 않는다. 그리고 다국적기업이 어떤 나라에 투자한 뒤의 행태를 보면 해외투자 초청국이 소위 ‘낮은 길’(The Low Road)를 걷는 나라라면 다국적 기업도 낮은 길을 걷는 경향이 있고, 반대로 ‘높은 길’(The High Road)를 걷는 나라에 가서는 다국적기업도 역시 ‘높은 길’의 전략을 취하는 경향이 있다는 것이다(Wilensky. 2002, ch. 17).

‘낮은 길’이란 저임금, 높은 노동강도, 저훈련, 저참여, 저생산성을 특징으로 하며, 반대로 ‘높은 길’은 고임금, 낮은 노동강도, 고훈련, 고참여, 고생산성을 특징으로 한다. 말하자면 호순환/악순환 설이다. Hay도 복지국가는 ‘낮은 길’을 가는 나라에게는 큰 부담이 되지만 ‘높은 길’을 가는 나라에게는 별로 부담이 되지 않는다는 점을 지적하고 있다(Hay, 2006, p. 214). 이와 같이 Bhagwati, Hay, Wilensky 등의 연구결과는 세계화가 복지국가를 와해시킨다는 俗說에 대한 강력한 반론 근거를 제공한다.

Bowles and Wagman(1997)은 세계화와 복지국가에 대한 가설을 네 가지로 정리하고 그 타당성을 검증하였다(Bowles and Wagman, 1997: 송호근, 2001). 이들에 의하면 세계화와 복지국가에 대해서는 네 가지 가설이 있는데, 1) 하향 조화 가설, 2) 상향 수렴 가설, 3) 수렴 클럽 가설, 4) 세계화 무관 가설이 그것이다. 이 중에서 1) 하향 조화 가설은 우리가 위에서 검토한 ‘바닥으로의 경주’ 가설과 같은 내용으로서 UNRISD의 대표 Dharam Ghai의 아래와 같은 언급이 대표적이다.

자유시장 환경에서의 세계경제통합은 복지국가에 새로운 도전을 던진다. 규제 없는 시장에서의 자본의 순간적 이동가능성은 각국 정부가 국민경제를 규제할 수 있는 능력에 심각한 영향을 준다. 자본과 시장을 둘러싼 경쟁은 사회복지비용의 축소와 노동기준의 약화를 포함하는 저임금전략을 채택하도록 압력을 가한다. 따라서 적당한 수준의 고용을 유지하는 것과 공평과 유대의 원칙을 지킨다고 하는 두 개의 목표를 점점 더 양립하기 어렵게 만든다(Bowles and Wagman, p. 318에서 재인용).

Bowles and Wagman에 의하면 세계화가 복지국가에 대해 압박을 가하는 수단은 두 가지다. 하나는 자본의 이동성 강화이고, 다른 하나는 국제무역의 개방성 증대다. 여기서 소득보호나 사회보험은 노동시장의 운영에 경직성을 증가시키고, 복지 프로그램은 정부의 규모를 확대하여 비효율성을 높일 위험이 커지고, 복지 프로그램은 정부의 재정적자 누적을 가져올 위험이 크다는 것이다. 따라서 이러한 문제를 예방하고, 노동시장의 동맥경화 현상을 피하려면 복지국가는 지금보다 더 유연하고, 덜 보편주의적이며, 보다 낮은 비용으로 운영되지 않으면 안 된다고 복지국가 비판자들은 주장한다.

예를 들어 Sinn은 독일의 최근 경제 침체가 세계화에 따른 신축적 노동시장의 대응에 실패에 기인한다고 본다(Sinn, 2007). 동아시아의 세계경제 편입과 구 사회주의권의 몰락으로 세계적 노동공급의 증가와 그에 따른 임금 하락 경향이 있는데, 이를 유럽 내부에서 방해하는 것이 강력한 유럽의 노조와 유럽의 복지국가라고 Sinn은 해석한다. 그는 독일이 지금처럼 일하지 않는 사람들을 위해 임금대체적 소득보조를 할 것이 아니라, 일하는 사람들을 위해서 임금보조를 하는 방식으로 복지국가의 운영원리를 바꾸어야 임금의 신축성을 회복해야 한다고 주장한다.

복지국가가 노동시장의 경직성을 가져온다고 보는 견해를 따른다면 국제자본시장은 지금까지 각국 정부가 만들려고 했으나 실패해온 '기율 수단'(disciplining device)으로 작용할 것이라는 것이다(Bowles and Wagman, p. 321). 그러나 위에서 이미 보았듯이 이상과 같은 ‘바닥으로의 경주’ 가설은 실증적으로 근거가 발견되지 않는다.

오히려 그것과는 반대로 국제경쟁이 치열해질수록 국내의 보호와 복지국가의 필요성이 증가한다고 보는 가설이 두 번째의 상향 수렴 가설이다. 위에서 본 Rodrik(1997)의 가설, 그리고 1970년대에 나왔던 James O'Connor과 같은 구조주의적 맑시스트의 주장이 여기에 해당한다. 이들은 국제분업이 발전하고, 국제경쟁이 강화될수록 증가하는 사회적 긴장을 해소하기 위해서, 그리고 세계적 규모로 진행되는 자본주의적 축적의 정당성을 확보하기 위해서 보다 강력한 복지국가의 출현이 필요하다는 주장이다. Rodrik의 말을 빌자면, “사회는 보다 큰 외부 위험을 수용하는 대가로 보다 큰 정부 부문을 요구하는 경향이 있고(Rodrik, 1997. p. 1),” 따라서 “세계화는 작은 정부가 아니라 큰 정부를 필요로 한다”(Rodrik, 1997, p. 26)는 것이다.

Garett(1998)는 세계화가 격화되더라도 광범위한 공공경제의 유지가 필요하다고 주장한다. 왜냐하면 정부지출의 상당 부분이 투자에 해당하고, 생산성을 높이는 기능을 하기 때문이다. 그는 사회지출, 과도한 불평등의 완화가 발 빠른 자본의 입장에서 보더라도 사회보장, 사회통합과 신뢰를 위해서 반드시 필요하며, 이런 것이 결국 생산성 향상에 도움이 된다고 본다(Pierson, 2006, p. 207).

이상의 두 가지 가설이 선진 복지국가가 세계화 과정에서 아래로든 위로든 동일한 방향으로 움직일 것으로 예측하는 데 비해서 세계화 과정에서 복지국가의 반응은 각국의 자본주의 모델의 유형에 따라서 달라진다는 가설이 세 번째의 ‘수렴 클럽’ 가설이다. 상충하는 사회집단의 이익을 대변하고 정치적 합의에 도달하는 방법은 나라마다 상당한 차이가 있는데, 크게 보면 유럽의 談合主義(corporatism)과 미국의 자유시장주의 모델이라는 두 개의 클럽이 있다.

담합주의와 자유시장주의는 1970년대 석유위기 때도 서로 대응방법이 달랐는데, 대체로 전자가 후자보다 더 우수한 성과를 가져온 것으로 평가 받고 있다. 마찬가지로 지금 진행 중인 세계화에 대해서도 담합주의적 대응이 자유시장주의적 대응보다 우월할 것이 아닌가 하는 가설이 수렴 클럽 가설이다. 담합주의적 국가는 꼭 같은 세계화의 압력에 직면해서도 자유시장주의 국가와는 달리 대체로 높은 복지지출을 유지하면서 보다 사회적 조정이란 방식으로 대처할 것이라는 것이다.

Bowles and Wagman의 네 번째 가설은 복지국가의 운명은 세계화와는 상관이 없다는 가설이다. 이 가설을 믿는 학자들은 복지국가의 방향은 세계화와는 관계 없는 다른 요인들, 그 중에서도 특히 정부의 이데올로기에 따라 좌우될 것으로 본다. 우파 정부가 지배하는 나라에서는 세계화를 빌미로 이런저런 복지국가의 후퇴가 시도될 것이지만 이것은 실제로는 세계화와는 아무 관련이 없고, 복지국가 해체에 대한 반대를 무마하기 위한 핑계에 불과하다는 것이다.

Bowles and Wagman은 이상의 네 가지 가설을 검토한 뒤 실증자료를 갖고 검토한 결과 세 번째 가설, 즉 수렴 클럽 가설을 지지하는 것으로 결론을 내리고 있다. <표 2>에서 보듯이 복지국가의 변화 방향은 유럽식 담합주의 국가와 영미식 자유시장경제에서 판이하게 나타나며, 세계 전체의 복지지출의 상승 혹은 하락으로의 일의적 움직임은 없다는 것이다. 이 표에서 1980년대에 오면 복지지출의 약간의 하락이 일어나는데, 이는 상승이 일어났던 1970년대와 뚜렷한 대조를 보이고 있어서 분명히 세계화가 큰 충격을 주었음을 확인할 수 있다. 그러나 동시에 주목할 만한 현상은 평균의 변화뿐만 아니라 표준편차의 변화에서 보듯이 1980년대에 담합주의 국가 사이에는 뚜렷한 수렴현상을 보이는 데 비해서 비담합주의 국가에서는 확산 현상이 나타난다는 점이다. 단일 국가의 힘을 넘어서는 세계화라는 외부 충격에 대해서 각국이 취하는 대응은 그 나라의 정치경제 모델의 제도적 구조와 정책 결정에 따라 달라진다는 것을 알 수 있다.

Gary Teeple에 의하면 “1980년대는 자본주의 역사에서 전환점을 이루는 분수령의 10년이었다. ...1980년대는 자본주의의 승리라고 불리는 시대의 시작을 의미하였다”.(Teeple, p. 1) "1970년대 이후 선진국에서 사회정책과 경제 규제에서 엄청난 변화가 나타났다. 대변혁이 진행중이며, 세계적 신자유주의 정책이 오래 된 사회복지 프로그램과 규제 기구들을 잠식, 후퇴, 제거시키려고 노력하고 있다.”(Teeple, p. 9)

<표 2> 담합주의/비담합주의 국가의 GDP 대비 복지지출 비중(%)

	1기(1970년대 초)	2기(70년대말-80년대초)	3기(1980년대 말)
담합주의
오스트리아	22.3	27.1	28.8
덴마크	27.4	33.3	32.8
독일	26.3	30.5	28.3
노르웨이	27.1	27.2	28.1
평균	25.8	29.5	29.5
표준편차	0.020	0.025	0.019
비담합주의
호주	13.1	18.2	15.3
캐나다	19.7	20.3	23.4
영국	19.4	21.3	20.8
미국	16.9	18.6	16.9
평균	17.3	19.6	19.1
표준편차	0.027	0.013	0.032

자료: Bowles and Wagman, p. 331

소위 복지국가의 ‘위기’, ‘후퇴’, 혹은 ‘소멸’에 대해서 지금까지 수많은 주장이 쏟아져 나왔지만 그럼에도 불구하고 복지국가는 기본적으로 건재하다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 우리나라에서는 특히 보수 학계와 보수 언론이 기회 있을 때마다 복지국가의 후퇴 혹은 위기를 강조하고 있지만 오히려 지금까지의 연구결과를 보면 복지국가의 긍정적 효과를 밝히는 연구가 의외로 많다는 점, 그리고 복지국가가 성장을 저해한다는 증거는 별로 없다는 점을 인식할 필요가 있다(Pfaller, 1990: Atkinson, 1999: Wilensky, 2002: Lindert, 2004: Pontusson, 2005).

예를 들어 Atkinson(1999)은 복지국가가 성장에 미치는 영향을 분석한 10개의 연구를 검토하였는데, 이 중 4개의 연구는 +효과, 다른 4개의 연구는 -효과, 2개의 연구는 효과 不明의 결과를 얻었다고 하면서 복지국가에 대한 부정적 평가를 반박하였다. Atkinson은 연구결과에 이렇게 큰 차이가 나타나는 것은 분석 대상이 된 시기의 차이, 대상 국가의 차이, 사회지출의 차이, 각 연구에서 채택한 통제변수의 차이에 기인한다고 본다.

한편 Lindert(2004)는 이보다 한 걸음 더 나아가 복지국가일수록 경제성장이 더 빠르다는 것을 역사적 증거를 들어 주장하고 있다. 그는 산업혁명 이후 지금까지 복지지출이 높은 나라에서 오히려 경제성장이 높았다는 증거를 들면서 복지지출은 소위 공짜 점심(free lunch)에 해당한다고 주장한다. 시카고학파의 기본 교리가 “이 세상에는 공짜 점심은 없다”(There is no such thing as a free lunch)는 명제인데, Lindert 의 경제사 연구는 이 명제를 정면으로 반박하고 있다(Lindert, 2004, 10장).

Lindert가 제시하는 공짜 점심의 비결은 아래와 같다. 복지지출이 큰 나라는 미국과 같은 자유시장경제에 비해 보다 성장지향적인 조세정책을 취한다. 복지국가는 청년들이 노동과 교육을 회피하려는 유인을 최소화하는 장치를 마련한다. 그리고 서구의 복지국가에서는 조기퇴직에 대한 정부 보조 정책을 통해서 생산성이 낮은 노동자들의 조기 퇴직을 유도하여 생산성 향상이 일어나고, 결과적으로 성장에도 유리하다. 통설과는 반대로 교육 뿐 아니라 많은 사회지출 프로그램이 경제성장에 유리한 영향을 미친다. 이런 여러 가지 이유로 인해 흔히 생각하듯이 복지국가가 경제성장에 불리한 것이 아니라 오히려 유리한 결과를 가져온다는 것이고, 이것을 Lindert는 ‘공짜 점심의 수수께끼’(free lunch puzzle)라고 이름 붙이고 있다.

다른 한편 Pontusson은 이 문제에 대해서 새로운 가설을 내놓고 있다. 그는 복지국가가 경제성장에 미치는 영향은 항상 일정한 방향인 것이 아니고, 시대에 따라 방향이 달라지는 게 아닌가 하는 흥미 있는 가설을 제시한다. 즉, 서구의 복지국가는 1960, 70년대까지는 경제성장에 +의 영향을 미치고 있었으나 1980, 90년대에 오면서 +효과가 사라졌는데(그렇다고 -는 아님), 그 이유를 찾자면 최근 들어서 주로 고령화의 진전으로 인해 복지지출의 주요 내용이 노인에 대한 연금, 의료비 지출 등이 크게 증가하는 바람에 그 성격상 경제성장에 유리한 효과를 갖기 어렵게 된 점을 들고 있다(Pontusson, 2005, pp. 167-170).

4. 한국의 미래에 대한 시사점

이상의 논의를 한국에 적용해본다면 어떤 점을 생각해야 할까? 위에서 본대로 서구에서 현재 진행중인 복지국가 논쟁도 결국은 선진국에서나 타당한 것이고, 한국처럼 복지지출이 빈약한 나라에는 그대로 적용할 수 없다. 일부 복지국가의 경우에는 조세를 통한 재분배와 관대한 복지제도가 과도하게 발전한 측면이 있고, 그 부작용을 교정하기 위해 복지국가를 과감히 수술을 하고 있는 것이 사실이다. 이들 나라에서는 감세와 작은 정부를 향한 노력이 정당성을 가진다.

그렇다고 해서 한국에도 똑 같은 것을 요구한다면 이는 별로 현명하지 못한 처방이 된다. 왜냐하면 한국의 복지 수준은 현재 선진국에 비해 현저히 낮을 뿐 아니라 선진국이 우리의 소득수준에 있던 1970-80년대 수준과 비교하더라도 아주 낮기 때문이다. 그리고 위에서 보았듯이 유럽에서도 1960-70년대까지는 복지국가가 경제성장에 +효과를 가졌다는 사실을 생각한다면, 그리고 한국의 현재 복지 수준이 유럽의 1960-70년대 수준에 불과하다면 한국에서 복지지출의 확충은 경제성장에 +효과를 가질 가능성이 매우 높을 것으로 추정할 수 있기 때문이다.

지금 세계화와 더불어 세계적으로 복지국가가 축소 내지 후퇴 경향을 보이고 있는 것은 사실이다(Ellison, 2006). 이런 현상은 영미형 자본주의 모델 뿐 아니라 유럽 대륙, 북구의 사민주의 할 것 없이 세계 공통의 현상이다. 상당히 많은 나라에서 경제에 대한 개입 축소, 즉 작은 정부, 감세의 움직임과 더불어 복지의 축소, 후퇴가 일어나고 있다. 블레어의 ‘제3의 길’이나 슈뢰더의 ‘신중도 노선’도 이런 움직임에 해당한다. 그러나 여기서 중요한 것은 모두 같은 방향의 이동이라고 해도 그 이동의 정도는 나라에 따라 차이가 있고, 특히 북구 사민주의의 경우에는 근본적인 복지국가의 후퇴나 폐기라기보다는 부분적인 불합리, 과도함의 교정에 그치고 있다는 것이다.

<표 3> 자본주의 3대 모델의 비교

	고용보호 지수	실업보호 지수	성장률 (1991 ~2003)	실업률 (1993 ~2004)	빈곤(2000)	노조 조직률 (2000)	단체 협약 (1985 ~92)	노동시장 지출 /GDP (2003)
북구 모델 (사민주의)	0.70	0.66	2.8	8.38	5.3	76	2.8	3.31
라인 모델 (거시담합주의)	0.71	0.73	1.9	5.35	8.7	33	2.3	2.45
영미형 모델 (자유시장경제)	0.24	0.18	3.3	7.01	12.5	25	1.5	0.95

Source: Hall and Soskice, 2001

그리고 지난 20 - 30년간 자유시장경제, 유럽모델, 북구 사민주의라는 세 개의 정치경제 모델을 비교했을 때 <표 3>에서 보듯이 경제성과에서 사민주의가 상당히 우수한 것으로 나타난다. 영미형 시장경제는 유럽대륙형보다는 우월하지만 북구형에는 미치지 못한다. 1980년대에 시작한 시장주의 반혁명에도 불구하고, 영미형 모델이 확실한 우위를 차지했다고 보기는 어렵다. 반혁명의 기수는 영국의 대처와 미국의 레이건이었다. 한국에서는 대처 총리가 대단한 영웅으로 추앙받고 있지만 정작 그 집권기를 보면 그 전후 시기에 비교해서 경제성장률이 더 높은 것도 아니다. 레이건 대통령도 설익은 공급측의 경제학(supply-side economics)을 채택했지만 그가 남긴 것은 거대한 재정적자와 무역적자의 쌍둥이 적자였다. 영미형 시장주의 모델은 여러 가지 가능한 시장경제 모델 중 하나일 뿐이고, 그것이 다른 모델에 비해 우월하다는 증거는 없다.

오히려 지난 10-20년간의 경제 종합 성적표를 보면 영미형 시장모델과 대척점에 서 있는 북구 모델이 오히려 우수한 성적을 보이고 있음은 어떻게 설명되어야 할까? 북구 모델은 영미형 모델과 비교할 때 효율성, 성장에서 비슷한 성적으로 올리면서도 분배의 평등, 사회적 통합성에서는 훨씬 나은 성과를 보이고 있어서 영미형 모델을 능가하고 있다. 북구는 소득분배가 평등하고, 빈곤이 훨씬 적으며, 범죄도 훨씬 적다. 최근 발표된 각국 국민의 삶의 만족도 조사에서도 북구 여러 나라가 최상위를 차지하고 있는 것도 이들 나라가 살기 좋은 나라라는 것을 보여준다.

경제체제의 성질이 한번 정하고 나면 바꾸기 어려운 경로의존성(path dependence)을 갖는다는 것을 전제하고, 우리의 아주 먼 장래의 좌표를 여러 면에서 이상적인 북구 사민주의로 둔다고 가정한다면 특히나 우하향의 이동은 바람직하지 않다. 정부가 추진중인 한미FTA의 가장 큰 문제점도 다름 아니라 투자자-국가 제소제(Investor-State Dispute)라는 독소조항 때문에 우리의 경제체제를 영미형 시장주의로 한정할 위험이 크다는 데 있다.

그러나 국내 상황을 보면 한국에서도 지난 10년간의 정권을 ‘잃어버린 10년’으로 규정하면서 정책 방향을 수정해야 한다는 주장이 학계, 언론계에서 끊임없이 제기되고 있다. 즉, ‘작은 정부’론과 ‘성장 우선’론이 그것이다. 이들은 정부의 규모를 부분적으로 약간 키웠고, 분배의 중요성을 강조하고 복지예산을 약간 늘여온 참여정부를 가리켜 ‘좌파’라고 이름 붙이기조차 한다. 그러나 세계적 기준에서 보면 국민의 정부나 참여정부는 결코 좌파가 아니다. 100년의 전통을 가지는 영국의 권위 있는 Economist지는 대통령 선거를 눈앞에 둔 한국을 다룬 2007년 12월 15일자 기사에서 지난 10년 동안의 김대중, 노무현 정부를 가리켜 “한국적 의미에서 진보적 즉, 약간 덜 친기업적, 약간 덜 친미적”(liberal in Korean sense, that is slightly less pro-business, and pro-American)이라고 명백히 성격 규정을 하지 않았던가.

새로 집권한 이명박 정부의 경제철학은 아직 체계적으로 제시된 적은 없지만 지금까지 단편적으로 제시된 각종 자료나 언변으로부터 유추하건대 아마 ‘작은 정부’론과 ‘성장 우선’론의 결합으로 보인다. 그러나 경부 운하라든가 수도권 규제 완화에 가서는 박정희 식의 개발주의를 볼 수 있고, 금산분리 완화, 출총제 폐지, 작은 정부에 가서는 시장만능주의 경향을 보이고 있어서 박정희 모델과 시장만능주의라는 두 가지 상반된 모델이 혼합되어 있는 것으로 보인다. 따라서 앞으로의 경제정책 방향은 때로는 박정희 식 개발주의, 때로는 시장만능주의로 우왕좌왕할 우려가 있다.

세계화 시대를 맞아 세계 각국이 대부분 규제완화, 복지 축소, 작은 정부 쪽으로 이동한다고 해서 한국도 이 방향으로 가는 게 옳다는 보장은 없다. 아니 오히려 이 방향은 자칫하면 한국경제를 낭떠러지로 오도할 위험이 있다. 한국은 오랜 관치경제의 유산을 청산하지 못한 채 INF 환란 이후에는 급속히 영미식 시장만능주의가 도입되어 두 개의 모순된 요소가 복잡하게 혼합되어 있는 상태에 있다. 두 체제 사이의 부조화가 심각하고, 그것이 성장에 장애요인이 되고 있다. 이런 상태에서 규제완화는 대체로 옳은 방향이겠지만 복지 축소는 결코 옳다고 할 수 없다.

한국의 열악한 복지제도, 빈약한 복지예산을 생각한다면 복지의 확충이 반드시 필요하다. 공공부문도 불필요하게 비대하거나 비능률적인 부문은 과감히 개혁해야 하지만 외국에 비해 지나치게 열악한 교육, 의료, 보육, 고용, 복지 등 분야에서는 공공의 역할을 확충할 필요가 있다. 정부 규모를 줄이는 것과 공공의 역할을 줄이는 것은 별개의 문제다. 1980년대 정부개혁을 성공시켜 세계의 모범이 되었던 뉴질랜드에서 정부 규모를 대폭 축소시키면서도 교육, 의료, 복지 등의 분야는 오히려 확대시켰다는 점은 우리에게 시사적이다.

실제로 한국은 소득수준에 비해 아주 빈약한 복지제도를 갖고 있다. 위에서 본 Rodrik(1997)의 논의에 비추어 본다면 한국은 복지국가의 기초 없이 극단적으로 개방경제로 치달은 나라이고, 그만큼 한국경제가 불안정한 성질을 갖고 있음을 시사한다고 하겠다. 한국은 수출주도형 경제체질을 갖게 되었기 때문에 대외적으로 불안정할 뿐 아니라, 국내에 복지국가란 기초 없이 그 위에 개방을 적극 추진하였기 때문에 국내적, 사회적으로도 대단히 취약한 구조를 갖고 있다고 하지 않을 수 없다. 이렇게 국내외적으로 2중적으로 불안정한 경제구조를 가진 나라를 찾기는 매우 어려울 것이다.

한국은 수출주도적 개방형 국가라는 점에서는 유럽에 가까운데, 역사적, 정치적 이유로 유럽식 복지국가 모델을 채택하지 못하고 있다. 그와는 반대로 오히려 수출의 비중이 낮은 미국, 일본의 비담합주의 모델을 택하고 있는데, 이는 낮은 사회적 합의, 노동시장의 경직성, 취약한 복지제도를 특징으로 하고 있다. 이렇게 본다면 우리는 수출주도적 개방경제와 양립하기 어려운 정치경제 모델을 갖고 있는 것이고, 이와 같은 부조화는 우리 경제가 안고 있는 근본적 문제점이 아닐 수 없다. 복지국가의 확충, 사회적 대화 및 합의 모델의 도출이야말로 우리 경제에 시급한 과제라 하지 않을 수 없다.

사정이 이럴진대 한국에 대해서 소위 복지병이나 영국병을 걱정한다면 이거야말로 杞憂 중의 기우다. 비유하자면 사람들이 다이어트를 하는 걸 보고 빼빼 마른 사람이 나도 다이어트를 해야겠다고 음식을 줄이는 것과 마찬가지가 아닌가. 우리 속담에 “남이 장에 가니 거름지고 장에 간다”는 말이 있는데, 이 말이 딱 들어맞는 경우라 하겠다. 한국은 복지병을 걱정할 것이 아니고, 오히려 만시지탄의 감이 있지만 지금이라도 제대로 된 사회안전망을 갖추고, 복지국가의 기초를 마련하는 것이 개방을 위해서도 반드시 필요한 단계인 것이다. 세계화 시대에 계속해서 개방을 추구하기 위해 지금 우리에게 필요한 것이 있다면 그것은 바로 복지국가다.

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