의약품 안전성 확보를 위한 제도 개선방향

(시판후 약물감시체계 개선을 중심으로)

1. 배 경

- PPA 사용중지조치로 의약품안전성 관리에 대한 불신이 전사회적으로 확산되고 있으며, 이를 해결하기 위한 구체적인 대책이 요구되고 있음.

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의약품이 시판된 후 안전성에 대한 감시체계로는 현재 부작용모니터링, 의약품재평가 (Re-evaluation), 의약품재심사(Re-examination) 제도 등이 있음.

- 그러나 이들 제도의 성과는 매우 미흡해 의약품의 안전성 확보라는 제 역할을 수행하지 못하고 있음

□ 부작용 모니터링은 연간 보고되고 있는 사례가 300여건에 불과하고 그나마 국민적 관심도가 높은 특정의약품(예: 비아그라)에 집중되어 있음.

□ 의약품 재평가와 재심사의 경우도 명확한 기준의 미비와 더불어 공개적이고 투명하지 않은 방식으로 진행됨.

- 이번 PPA 사건은 이러한 감시체계의 부실을 극명하게 보여주는 사례이며, 더 큰 문제는 이것이 빙산의 일각일 수 있다는 우려임. 이에 차제에 의약품 안전성 관리를 위한 제도의 현황과 문제점의 파악 및 개선방안 마련이 시급함.

- 의약품 안전성 관리의 전제는 인□허가사항의 적절성임에도 불구하고 식약청에서 담당하고 있는 이 절차는 철저히 비공개로 진행되고 있음. 이번 PPA 사용중지조치와 관련하여 식약청과 제약회사간의 유착의혹이 제기되는 배경에는 본 조치과정상의 문제와 함께 인□허가 과정의 공정성 여부문제가 결부되어 있음. 시판 후 의약품 안전성관리가 그 의미를 갖기 위해서는 인□허가과정의 공개화를 통한 투명성 확보가 병행되어야 할 것임.

2. 약물 감시 체계의 현황과 문제점

1) 의약품 재평가제도 (Re-evaluation)

- 과거 허가받은 의약품의 안전성과 유효성을 최신 의약기술로 다시 평가, 부적절한 의약품의 사용을 방지하기 위한 제도로 우리나라에는 1975년에 도입됨.

- 효능군별로 해당 제약사가 제출한 자료를 기초로 안전성□유효성을 재평가하는 제도이나, 대부분의 경우 제약협회가 대행하고 있으며, 이 과정에서 허가이후 나타난 의약품 부작용등에 관한 자료는 누락되어 실질적인 평가가 이루어지지 못하고 있음.

2)의약품 재심사제도 (Re-examination)

- 흔히 PMS(Post Marketing Surveillance 시판후조사)라 하여 의약품 개발을 위한 연구과정에서 미처 파악되지 않았을 수 있는 안전성에 관한 정보를 수집하기 위하여 의약품의 시판후 일정기간동안에 부작용등을 모니터 하는 제도임.

- 약사법 시행규칙상의 규정

1. 재심사기간이 그 품목허가일로부터 6년인 품목

가. 신약

나. 이미 허가된 의약품과 유효성분의 종류 또는 배합비율이 다른 전문의약품

다. 이미 허가된 의약품과 유효성분 및 투여경로는 동일하나 투여경로가 다른 전문의약품

2. 재심사기간이 그 품목허가일로부터 4년인 품목

가. 이미 허가된 의약품과 유효성분 및 투여경로는 동일하나 명백하게 다른 효능, 효과를

추가한 전문의약품

나. 기타 식품의약품안전청장이 재심사를 받을 필요가 있다고 인정한 의약품

3. 재심사시 제출자료

가. 국내 시판후의 조사결과에 의한 안전성, 유효성에 관한 자료

나. 가 항외에 부작용 등에 관한 국내외의 대한 안전성에 관한 보고 자료

다. 국내외의 문헌 및 학회정보에 대한 안전성 자료

라. 국내외 판매현황 및 외국의 허가 현황에 관한 자료

- 다음과 같은 문제점이 있음.

□ PMS의 경우 시판이전에 시행되는 여타의 임상시험과 달리관련 규정조차 미흡하고 GCP(Good Clinical Practice) guide line의 규제를 받지 않는 등 환자에게서 발생한 부작용을 명확히 파악하는데 한계가 있음.

□ 특히 현재 PMS는 병원과 제약회사와의 계약이 아닌 의사와 제약회사와의 직접 계약으로 인해 실질적으로 의사에 대한 제약회사의 로비로 직결되고 있으며, 이로인해 의약품부작용 사례의 고의적인 누락 가능성마저 존재함.

3) 부작용 모니터링 제도

의약품 시판이후 나타나는 부작용을 파악하는 제도로 자발적모니터링, 강제적모터링, 규제적모니터링, 집중모니터링, 기록모니터링, 문헌정보모니터링 등이 있음.

(1) 자발적 모니터링제도(Spontaneous or Voluntary Reporting System)

- 의약품 사용결과 부작용등이 인지되었을 때 의사나 약사가 자발적으로 보고토록 요구하는 것으로, 의약품 안전성 관리를 위한 기초자료를 확보할 수 있는 유용한 제도임.

- 그러나 신고현황을 보면 1988년 5건에서 시작해 95년 46건, 96년 13건, 97년 23건으로 극히 미비한 수준으로 제도가 효율적으로 운영되고 있지 못함을 확인할 수 있음

- 그 원인으로 지적되는 것은 첫째, 제도자체에 대한 교육□홍보부족으로 대다수 보건의료인들이  그 중요성을 인식하지 못하고 있다는 점이며, 둘째로는 신고에 따른 책임 및 피해보상에 대한 제도적 뒷받침 미비로 신고를 꺼리고 있다는 것임.

(2) 강제 모니터링제도(Mandatory or Compulsory Monitoring System)

- 의사 또는 병원으로 하여금 부작용 발현시  식약청에 보고하도록 강제하는 제도로, 다음과 같은 중대한 부작용(Serious adverse events)이 나타날 때 적용함.

1. 치명적(fatal)

2. 생명을 위협(Life threatening)

3. 입원 또는 입원장기화를 요하는 부작용(Requires or prolongs hospitalization)

4. 유의한 불구/무능력상태 초래(Significantly disabling or incapacitating)

5. 약물투여 환자의 자손에서 선천적인 이상이 나타난 경우 (Any congenital

abnormality in on offspring)

6. 암(any cancer)

7. 과량투여(우발 혹은 고의) (Significant overdose)(accidental or intentional)

8. 위에 명시된 사항에 해당은 되지 않지만 의학적으로 유의하거나 그 이상을 예방하기 위해 치료를 요하는 경우(Any other event considered medically significant by the investigator)

- 그러나 그 실적이 저조하며, 참여를 독려하거나 강제할 수 있는 프로그램이 부재함.

(3) 규제적 모니터링제도(Regulatory Monitoring System)

- 의약품 제조업소가 자사제품에 관한 부작용 정보등을 수집하여 보고하도록 하는 제도임.

- 마찬가지로 모니터링 실적이 저조하고 참여를 강제할 수 있는 세부기준이 미흡한 문제점을 가지고 있음.

(4) 집중 모니터링제도(Intensive Monitoring System)

- 자발적 모니터링, 강제 모니터링 또는 규제적 모니터링 방식의 공통된 결점인 정보의 신뢰성과 정량적 검토문제의 해결을 위하여 개발된 방법으로 원칙적으로 훈련된 의사, 간호사, 약사 등으로 Monitoring team을 구성하여 부작용을 조사하는 방법으로 전문가들이 선호하는 방법임.

3. 의약품 안전성 확보 제도 개선방향과 대안

1) 경고시스템 구축

(1) 심각한 위해반응 보고될시 의약품안전정보 긴급 통보제도 신설

- 식약청홈페이지와 의사, 약사들에 대한 긴급정보 발송시스템 구축

- 해당 제약사로 하여금 해당내용을 의약사에게 자세한 정보제공 의무화 강제

- 일본 후생성의 경우 홈페이지 첫화면에 긴급한 의약품 부작용 정보를 공개하며, 의□약사단체와의 긴말한 협조 속에 심각한 부작용이 있는 의약품 발견시 24시간내에 모든 보건의료기관에 전달되는 시스템을 구축하고 있음.

※ 연간 부작용 사례 보고 건수(식약청 국회보고자료에서)

우리나라	일본	미국
약 200여건	약 15,000-20,000건	약 250,000-300,000건

(2) 사용설명서 표시에서 블랙박스 라벨(Black Box Label)제도 신설

- 미 FDA가 실시하고 있는 제도로서 의약품의 시판 이후라도 잠재적인 심각한 부작용 위험이 발생할 때 반드시 라벨등에 눈에 잘띄는 검고 굵은 박스안에 선명한고 큰 글씨로 경고문구를 싣도록 하는 제도.

- 의사약사들로 하여금 주의를 환기시켜 사용자에 대한 주의를 살피도록 하고, 일반의약품의 경우 잠재적 위험군 환자들이 약을 복용하지 않도록 하는 효과가 기대됨.

2) 소비자 알권리 확보 및 참여방안 마련

(1) 의약품 부작용 증상별 매뉴얼화

- 부작용 정보의 대부분은 의약품별로 수록되어 있어 부작용으로 의심되는 증상 및 질환에 대해 그 원인 의약품을 파악하기 곤란함.

- 부작용으로 나타날 수 있는 증상 및 질환별로 의약품을 정리하여 매뉴얼화하면, 의약품에 의한 부작용여부에 대한 판단이 보다 용이함으로써 그에 따른 대응조치도 원활해질  수 있을 것임

□ 일본의 경우 간질성 폐렴의 부작용을 나타내는 의약품이 항암제, 해열진통소염제, 한방제제등을 포함하여 220종이 되어 하나의 부작용 매뉴얼로 만드는 작업을 추진중에 있음.

(2) 소비자의 부작용 보고 통로 마련

- 현재 의약품 부작용이 발생 대부분의 환자들이 병의원이나 약국에서 개별적으로 해결하고 있으나, 이런 경우 환자들은 지식의 부족으로 불이익 당할 가능성이 많으며, 식약청으로의 부작용 보고는 더더욱 기대하기 어려움.

- 따라서 환자가 부작용 피해를 보았을때 식약청으로 보고할 수 있는 손쉬운 통로가 마련되어야 하고 이를 담당할 식약청내의 인력과 조직이 확보되어야 함. 또한 국민들의 접근이 용이하도록 홍보와 교육에도 심혈을 기울여야 함.

(3) 의약품 인허가와 의약품 부작용 보고의 투명한 공개

- 현재 우리나라는 의약품의 인허가 과정이 공개되지 않고 있음. 2004년 초에 식약청에서는 의약품의 인허가 과정을 공개한다고 밝혔으나 현재까지 진행된 것이 없음.

- 식약청 홈페이지에 진행된 과정 및 허가를 내준 근거를 공개함으로써 의약품의 안전성□유효성에 소비자의 알권리를 확보하고, 이를 통해 식약청에 대한 신뢰를 회복할 수 있을 것으로 예상됨.

□ 미국 FDA의 경우 중요한 기밀을 제외한 절차, 근거, 진행과정을 공개하고 있어 제약회사의 로비나 유착이 쉽지 않음.

(4) 소비자청원제도 마련

- 소비자가 의약품관련 피해를 당했을때 또는 잠재적 위험성이 높다고 판단되는 의약품에 대하여 안전성정보변경 및 처방조제에 대한 규제, 제품리콜에 대한 사항을 청구 할 수 있도록하는 제도 신설

(5) 의약품 평가위원회 신설

- 중앙약사심의위원회처럼 자문기구가 아닌 상설기구로 보건의료인과 소비자들이 참여하여 의약품의 안전성과 유효성, 경제성을 평가할 수 있는 중립적인 의약품 평가기구 설치

- 현재 약가를 결정하고 심의하는 기구와 보험급여범위를 정하는 심평원의 기구와 중앙약심을 통합하는 형태로 일괄적인 조정이 가능하도록 함.

- 소비자를 포함하여 통계학자 및 보건경제학자 등의 참여를 보장하여야 함.

3) 부작용 사고에 대한 배상 및 책임규명 체계 마련

(1) 의약품안전문제 관련 소비자피해 배상 기금 마련

- 소비자 의약품 안전기금을 신설하여 제약회사와 국가가 그 재원을 마련하게 함. 특히 국가에서는 중대한 부작용으로 인한 피해발생시 역학조사나 자료심사를 통한 적극적인 배상활동을 통해 부작용 인과관계와 배상을 책임지고 실행하여야 함.

- PL법에 근거하여 제조업자에게 책임이 있는 경우에는 제약회사가 책임을 지게하고 의사나 약사에게 책임이 있을 경우에는 의사처럼 약사들도 공제회에 강제가입시켜 공제회에서  피해보상을 할 수 있게끔한다. 이러면 피해자에게는 실제적인 보상이 이루어지고, 의료인들에게는 약화사고에 따른 위험도를 낮추는 역할을 할 수 있을 것으로 기대함.

(2) 책임규명 및 엄중한 처벌

- 현재에도 의약품 재평가나 재심사시 또는 규제적 모니터링을 통하여 제약회사가 부작용 보고를 하게 되어있음. 따라서 고의로 또는 과실에 의하여 누락된 부작용에 의하여 중대한 국민건강에 위해를 가한 경우 제약회사가 책임을 지는 방안이 도입되어야 함.

- 관계법령을 정비하여 부작용사례 및 정보를 고의로 누락시킨 경우 약사법에 근거하여  허가취소 및 업무정지 등 강력한 행정처분 조치를 취해야 함. 이와 함께 형사책임을 물을 수 있는 근거를 마련하여야 한다. 이때 현재 정부에서 검토중인 식품위해사범에게 적용하는 형량하한제와 부당이득 환수제를 도입하여  도덕적 해이를 방지하고 실제적인 책임소재를 가릴 수 있도록 해야함.

□ 약사법 제69조 (허가취소와 업무의 정지등) ④ 국민보건에 위해를 끼쳤거나 또는 끼칠 염려가 있는 의약품등 및 그 효능이 없다고 인정되는 의약품을 제조□수입 또는 판매한 때.

4) 의약품 평가제도 개선

(1) 의약품 재평가제도 Re-evaluation 개선

- 의약품 재평가시 제약회사로 하여금 자사 의약품에 대한 부작용정보를 반드시 첨부할 수 있도록 제도화 하거나 기록되지 않은 부작용으로 인한 피해 발생시 해당 제약회사의 무한 책임을 물을 수 있는 방안을 강구함

- 현재 제약협회가 대행하고 있는 문헌 조사를 통한 서류제출을 금지시키는 것도 고려해 볼 수 있는 방안임.

(2) 의약품 재심사제도 관리의 체계화 및 과정에 있어서의 투명성 확보

- PMS에 대한 식약청의 체계적인 관리가 필요함

예를 들어 허가용으로 진행되는 임상시험과 마찬가지로 GCP guide line의 규제를 받게하여 보다 실효성 있는 의약품 안전성 평가제도로 정착시켜야 함.

- PMS에 대한 계약을 공개적이고 투명하게 진행하여야 함.

□ 계약주체 및 과정을 투명화함으로써, 고의적인 부작용사례의 누락방지 및 랜딩비제공 등 뒷거리의 가능성을 배제하여야 함.

□ 외국에서는 개인 병의원의 경우는  학회나 협회를 통해 PMS 실시하고 종합병원의 경우 IRB(임상시험위원회)를 통해 계약을 수행함.

5) 부작용 모니터링제도 개선

(1) 자발적 유해사례 신고제도(Spontaneous or Voluntary Reporting System)활성화

- 교육 및 홍보의 강화 : 실제로 모니터링을 담당할 의사, 약사, 간호사등 전문인력들의 대부분이 신고제도 자체가 있는 것을 모르므로 학회나 연수교육 등을 통해 부작용 모니터링에 대한 능동적인 인식을 심어주어야 함.

- 신고체계의 개선 : 신고서식을 최대한 간편하게 하고 부작용 신고시에 발행할 수 있는 책임 문제나 피해보상 문제에서 자유롭게 할 제도적 뒷받침이 필요함.

- 약물부작용에 대한 판단 기준의 통일성 확보 : 전문인 개인의 판단에 따라 부작용을 바라보는 시각이 달라질 개연성이 있으므로 보건의료인들에게 통일된 판단기준을 제공하여야 함.

- 피드백체계 구축 : 자발적 신고를 할시 신고한 내용이 어떻게 처리되었는지 알수 있도록 식약청과 의료인들간의 피드백체계 구축도 필요함.

- 병원급이상은 모니터링 요원을 상시적으로 고용하여 정기적으로 보고토록 하는 것을 고려해 볼 수 있음.

(2) 강제 모니터링제도(Mandatory or Compulsory Monitoring System) 활성화

- 의사, 약사 또는 병원으로 하여금 심각하고 중대한 부작용 발현시 일정시간내에 반드시 식약청에 보고하도록 제도화함.

(3) 규제적 모니터링제도(Regulatory Monitoring System) 활성화

- 제약회사로 하여금 자사제품에 관한 부작용 정보등을 수집하여 보고하도록 함. 보고되지 않은 부작용에 대해서는 책임을 규명하고 엄중한 처벌이 내려져야 함.

6) 의약품 조제처방에서의 예방대책 강화

(1) DUR(Drug Utilization Review 약물 사용평가 ) 제도 활성화

- DUR은 약화사고 방지를 목적으로 배합 및 연령에 따른 금기약물, 투약기간에 대한 기준 설정 제도이다. 현재 진행되고 있는 DUR은 후향적 DUR(약물처방조제후 보험심사단계에서 적용)로 전향적 또는 동시적 DUR로 전환되어야 하고 그 범위를 대폭 확대하여 함

- 이를 위해서는 정부차원에서의 데이터베이스 구축과 처방조제단계에서 이를 활용할 수 있는 전산프로그램의 개발이 선행되어야 함.

- 전향적 DUR의 시행준비기간에는 한계적이지만 후향적 DUR을 점차 확대해나아가고 충분한 홍보작업 또한이 병행되어야 함.

□ 2004년 1월 16일 병용금기성분 162종, 특정연령대 금기성분 10종에 대해 약물사용평가제도가 시행되고 있으며 이후 지속적으로 그 범위확대 추진할 예정임.

- 사전적 예방조치가 절대적으로 중요한 제도인 만큼 제도 정착을 위한 홍보및 교육사업진행.

(2) 처방 및 조제 지침서 제정

- 적절한 약물투여를 위한 가이드라인제정을 통해 불필요한 약물투여 및 오용에 의한 약화사고를 방지하는 효과를 거둘 수 있으며, 예측가능한 부작용에 대한 사전점검이 보다 용이해질 수 있음.

7) 의약품 안전성 관리를 위한 전문인력 및 조직 확충

- 의약품 안전성관리를 위해서는 관련제도 및 정책이 체계적이고 개선되어야 함. 그러나 이러한 제도 및 정책에 대한 효율적인 관리체계가 마련되지 않는 한 실효성을 거두는데는 한계가 있음.

- 보다 효율적이고 실질적인 의약품 안전성관리를 위해서는 담당부처인 식품의약품안전청의 조직확대 및 예산집행이 반드시 수반되어야 함.